在中国改革开放进程中，为了激发市场、社会和基层的活力，分权成为必然选择。尤其在中央与地方政府之间，分权让利成为改革时期调整政府间财税、金融、贸易等方面权力的主要思想。分权赋予地方改革自主权和积极性，进而改变地方的政治、经济与社会生态。在此背景下，地方政府特别是基层政府出现了一种制度创新的强大动力。局部地区的制度创新相继被周边地区学习、模仿，进而全面扩散。各地方政府也有极大的热忱去学习海外的新理念、新制度与新做法，进行选择性的制度移植和调整来提升治理能力。创新改革在地方政府之间传播，甚至成为一种竞争态势。那么，在一个相对稳定的政治环境中，在缺乏清晰具体的顶层设计情况下，何以会发生区域性、局部性的地方改革创新行为?在这些改革中，有不少新模式被推广，也有许多地方性试验昙花一现。如何理解这种高度差异化的地方改革? 事实上，对于转型期中国的地方改革，学术界早已有诸多论述。这些论述大致围绕两个问题展开讨论：一是地方改革的动力是自上而下还是自下而上的，二是地方改革的路径是渐进调适式的还是全面深化式的。本文围绕这两大分歧，对既有文献进行系统梳理，在此基础上提炼出当前地方改革的四种典型类型，分别是孤岛现象、执行差距、渐进调适和创新扩散。不同类型的差异背后反映的是转型过程中的地方政府角色和改革共识基础的区别。该类型学的划分，在理论上回应了当前海内外有关中国国家适应性和政权弹性的讨论，在经验上则为进一步推动地方政府简政放权和转变政府职能提供了可预期的参考模式。 一、地方改革的动力：自上而下，还是自下而上 对于中国地方改革的推动力，国内外学者们进行了广泛的讨论。这些讨论大致可以分为两派观点：自上而下和自下而上。 (一)“自上而下”的视角 有学者认为，中国的地方试点改革实际上都是中央自上而下推动的政策试验。韩博天认为：中国的中央政府与地方政府采取上下分治的运行机制，政策实验是“先在地方政府执行政策过程中进行政策创新，然后把来自基层和地方的经验注入国家政策的一种机制，常被视为促进制度创新的有力手段和避免因不明情况而导致改革震荡的有效方法”①。他将其总结为“分级制政策试验”。在“分级制政策试验”的影响下，地方政府改革和创新的动因受到上级政府推行渐进改革的影响。地方政府不过是在中央所允许的范围内尽可能地挖掘新的增长点，能够“最大限度地反复试验”，再把试验的结果运用于整个国家的政策，体现了中国政治制度的开放性和适应性②。 刘培伟认为，中国的地方创新型试验都是在中央选择性控制之下的。中央对于如何改革不设定具体的原则和改革的目标，但是会通过不断调整中央与地方之间以及政府与社会的制度安排(权、责、利)来对试点进行控制。在中央牢牢控制主动权的情况下，地方政府往往是以服务中央主导的权力秩序为出发点和归宿。一旦出现任何可能威胁到中央统治的越轨行为，中央政府都会立即回收下放的权力，从而造成创新的保守性和断裂性。 地方处于被动地位的另外一个表现是，下级政府的政策创新呈现出高度同质化的特点：(1)试验和创新的周期性；(2)创新远离政治类；(3)浮于表面的创新；(4)口号式创新。刘伟培指出：地方政府缺乏自主性，他们的“创新”实践总是跟着上头发布的命令，这使得貌似蓬勃的地方改革并无新意③。 沈承诚从新制度经济学的角度出发，认为制度创新是中央政府、地方政府和市场三个主体反复博弈的结果。其中，中央政府和市场主体都缺乏创新的动力和能力，只有地方政府能够承担起制度创新的角色，但地方政府往往表现出消极的创新态度，造成“创新”往往流于口号和形式④。可从以下两个方面来看导致“伪创新”的原因：(1)规模效应、学习效应、协作效应、预期效应、策略效应等制度设计造成的路径依赖使得政府往往只注重表面工程，而不顾实际的创新效果，从官员到职员都消极应对，这种无效的创新反而得到地方政府的争相效仿，最终导致地方政府的创新被锁定在了无效率的伪创新困境；(2)中央与地方之间存在着巨大的信息鸿沟，中央很难有效对地方形成核查和监管，造成地方政府也不愿冒险进行创新，而是偏向选择风险小、获利大的“面子”项目，从而导致伪创新。 (二)“自下而上”的视角 与上述学者所持的“自上而下”视角不同，另一派学者认为在创新试点的过程中，地方政府自下而上地发挥了非常积极的角色。诺斯(North)从新制度主义的角度剖析中国制度创新的动力，认为中国的制度结构有一种非常强的适应能力，虽然其中存在不确定的因素，但最重要的是它为地方的试验创造了足够的空间，以此克服体制的固化和障碍，能够比较灵活地把握时代的机遇⑤。白霖认为，中国的改革是自下而上的，最大的动力源自于改革所释放的地方分权和利益激励⑥。 同样，王绍光认为自下而上的注入政策的方式一直是中国共产党治理国家的实用经验。通过研究农村医疗问题，他指出中国在不断地进行政策试验、调试和学习的过程中表现出巨大的活力，体现了中国政治制度的强大适应能力⑦。其中，地方政府扮演了重要的先行者的角色，通过不断地探索，积累了成功的经验和教训。王浦劬和赖先进认为：相较于中央政府和下级政府，省级政府尤其享有最大程度的政策试验自主权，所以往往是“自下而上的吸纳辐射公共政策扩散模式的首创主体”⑧。朱亚鹏在研究中国贵州的住房货币化改革成功经验时指出：在中央政府的支持下，地方政府能够充分发挥自身的优势和特长，即使在资源禀赋并不好的贵阳市，政府的试点也能够收效良好⑨。
