中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：1674-3199(2016)06-0021-10 一、问题的提出 在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的大背景下，近年来国家密集出台系列政策文件，大力推广政府与社会资本合作模式(“Public-Private Partnership”，简称PPP)。政府与社会资本合作不仅是一种管理工具，更是一种社会治理的基本战略。“它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。它是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[1]开展政府和社会资本合作，对政府转变自身职能、提高管理水平提出了更高的要求。在PPP模式中，政府从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众和社会负责。政府的角色从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。 国内外的长期实践表明，PPP模式有利于缓解政府财政支出压力，为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制；同时，有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率，发展空间广阔。①当前，国家发改委和财政部在全国范围内大力推进PPP示范项目的实施工作，地方政府也提出了非常庞大的PPP项目投资计划。但是，目前真正落地的PPP项目并不多，PPP项目签约率较低。已经落地的PPP项目中，因地方政府缺乏应用PPP模式的经验和能力，存在着“拿了钱项目不开工”的现象。[2]实践中普遍存在的PPP项目实施与监管难题，其最重要的原因就在于政府未能及时转变自身的角色职能，合作意识与契约精神的缺乏导致政府诚信缺失、干预过度与监管不足等种种问题，使得社会资本不敢轻易进入基础设施和公用事业等社会资本可以进入的领域，也无法有效地维系政府与社会资本间的长期合作关系。 PPP模式中政府角色的转变与调配直接关系着PPP项目运行的成败，这需要理论研究予以足够的关注，为PPP中政府角色的定位及其行为模式提供理论的指引，以完善相关法制。但是，目前该议题并未引起理论界的普遍关注，直接相关的研究成果极其匮乏。总体来说，现有的研究主要基于理论的推演，对公私合作中政府的多重角色及其角色冲突做了初步的描述和分析，并提出了简略的对策建议②；然而，却忽视了对PPP相关制度及其实践的密切关注。PPP的实施方式灵活多元，包括特许经营、购买服务、委托经营、合作开发等多样化的方式。[3]各学科特别是法学学科对PPP领域相关专业知识缺乏深入了解，难以对PPP整体作全面的把握和细致的分析。因此，本文无意对PPP涉及的所有适用领域和实施方式作全面的研究，而是选取公用事业特许经营这一典型的PPP适用领域和实施方式作较为具体和深入的研究，以充分揭示PPP中政府的多重角色及其角色冲突，推进理论研究的深入，为PPP中政府角色冲突及其化解机制提供一套系统的分析和解决问题的理论工具。基于此，本文立足于行政法学的视角，试图从现有法律规范中梳理总结PPP中政府的职责权限及其多重角色，并结合PPP项目实践揭示政府多重角色间存在的冲突类型，在此基础上提出化解政府角色冲突的法律保障机制。 二、PPP中政府的法定职责权限及其角色界定 政府及其职能部门在PPP中担当哪几种角色，需要在系统梳理政府相关职责权限的基础上，对政府角色进行具体的分析和界定。对于政府及其职能部门的职责权限的具体规定则需要从现有的PPP法律规范中梳理总结。 (一)PPP中政府的法定职责权限 PPP项目的周期一般都比较长，少则几年，多则几十年，在每个阶段政府及其职能部门享有的权限及其担负的职责各不相同，需要分阶段讨论。具体到公用事业特许经营，根据现有立法规定③，按照行政过程的视角可将公用事业特许经营项目周期划分为四个阶段。 1.准备阶段。第一，选定特许项目。县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门(以下简称“实施部门”)可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许项目建议等，对拟实施的特许项目进行可行性论证④，并按照申报项目审批权限的要求分别报省、市、县人民政府批准。第二，制订实施方案。特许项目确定后，实施机关应当拟定实施方案，各有关政府职能部门应当依照各自职责对实施方案进行审查，并出具审定意见。实施部门对实施方案修改审定后，报相应的省、市、县人民政府批准。 2.授权阶段。第一，遴选特许经营者。实施机构根据经审定的特许项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。其中，对于特许项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当优先适用招标方式选择特许经营者。实施机构应当公平选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者。第二，授予特许经营权。实施部门确定拟授权的特许经营者后，应当向社会公示中标结果，公示期满，对中标者没有异议的，上报政府批准。特许经营者经政府批准后，由实施部门授予特许经营权，并颁发相应的许可证件。第三，协商签订特许经营协议。实施机构应当与依法选定的特许经营者协商签订特许经营协议，需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。实施机构与特许经营者通过协商，在不违反相关法律规范的基础上对双方的权利义务、投资回报条款和争端解决条款等内容作出具体规定。政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺商业风险分担、固定投资回报率及法律、法规禁止的其他事项。
