中图分类号D9 文献标识码A 文章编号0439-8041(2016)12-0102-09 早在行政审批制度改革之初，决策者们就期望将其纳入制度化、规范化的轨道，并于2003年专门制定了《行政许可法》，该法的制定目标非常明确，即“巩固行政审批制度改革的成果，履行我国对外承诺，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败”。①但遗憾的是，在审批制度改革进程中，不知决策者们是有意还是无意，越来越将《行政许可法》放置一边，尤其是近年来的审批制度改革中则更是难见《行政许可法》的踪影。不可否认，《行政许可法》在行政许可设定与实施的规则体系上具有一定的瑕疵，但如果能够真正得以实施，既有的不合理的行政审批应该能够适时废止，违法增设的审批也可以及时予以遏制，也就不至于出现审批事项不减反增、边减边增、审批程序不精简反而更加繁复的现象。②因此，要想进一步推进审批制度的改革，防止边减边增以及审批程序更加复杂等不正常现象反复出现，《行政许可法》得以严格的实施应是不二选择。本文拟从理论与制度、立法、实施等角度对此进行分析。 一、理论分歧与制度分野是导致改革困境的基础因素 (一)理论研究上的分歧 以2003年《行政许可法》的制定为界，理论界关于行政审批与行政许可关系的研究不尽相同，在2003年之前，理论上关于行政审批与行政许可关系的论述大体有以下四种说法： 第一，行政许可是行政审批的上位概念。主张该观点的是马怀德，其在1994年出版的《行政许可》一书中提到，“广义的行政许可包括了行政机关的各种批准、核准等行为，行政审批是行政许可的一部分”。③ 第二，行政审批与行政许可平行关系，即内部行政行为与外部行政行为的关系。主张该观点的是熊文钊，其在2000年出版的《现代行政法原理》一书中提到，“不少法律、法规中使用的‘批准、审批’的实质就是行政许可，应该通过立法对许可和审批的概念严格加以区分，凡行政机关对外实施许可的行政行为一律使用许可一词，凡行政机关内部程序的许可行为可称为批准或审批”。④ 第三，行政审批与行政审批相互交叉、彼此交融的关系。主张该观点的是关保英，其在2002年发表的《行政审批的行政法制约》一文中提到：“所谓行政审批是指政府行政系统在特定当事人的请求下对法律禁止的状态或法律不予许可的状态赋予其是否在广延领域内取得权利或利益的行政行为……行政审批中的当事人指请求权益的主体，这些主体有个人和组织两种类型……个人请求权益的状况在行政法中大多是以行政许可的形式出现的……在行政许可中也有行政审批行为，但这种审批基本上是对具体权利的审批。”⑤ 第四，行政审批与行政许可是同一概念的关系。主张该观点的是王克稳，其在2002年发表的《行政审批制度的改革与立法》一文中提到：“许可更多的是立足于相对人的角度去认识这一类行政行为，而行政审批更多地反映了行政主体对这一类行政行为的认识……因此，许可反映的是这一类行为的结果，而审批则是对这一类行为过程的描述。”⑥ 2003年《行政许可法》制定后，理论上关于二者之间关系的论述与之前的论述有所不同，大体也有以下四种说法： 第一，行政审批与行政许可是同一概念的关系。这一观点是《行政许可法》颁布不久后不少学者的主张，如杨海坤在2003年发表的《〈行政许可法〉立法精神解读》一文中提到，“在很多政府机关工作人员看来，行政许可权(审批权)是可以随意行使而不受约束”，其在行政许可权后用括号加入审批权，要表达的意思就是行政许可权也即行政审批权。⑦张树义在2005年发表的《依法行政—行政许可—法治政府》一文则直接将许可审批连在一起进行论述，其提到“但一旦改革目标确定，我们却发现遇到了行政许可审批这一巨大障碍。过多、过滥的许可审批，不仅对市场经济建立构成巨大障碍，而且使对审批制度的改革也构成中国一个独有的问题”。⑧ 第二，行政审批是行政许可的上位概念。主张该观点是朱维究，其在2004年发表的《行政许可法的实施与行政审批改革》一文中提到，“有待清理改革的‘行政审批’，实际上包罗多种行政行为，而并非单纯的行政审批行为……也就是某个行政机关只要必须经过其签字、盖章、同意的行为都是‘行政审批’”。在该文中，作者还用图表的形式将审批的类型进行了介绍，其将改革中的审批划分为两类：行政审批和不是审批的“审批”。行政审批包括受许可法约束的行政许可和排除许可法适用的行政审批(狭义)。不是审批的“审批”则包括了行政命令、行政合同、行政任免、行政奖励。⑨ 第三，行政审批与行政许可先统一后分离的动态变化关系。主张该观点的是王克稳，其在2007年发表的《我国行政审批与行政许可关系的重新梳理与规范》一文中指出：“《行政许可法》最终采纳了同一概念说，将行政审批与行政许可统一起来，从而一锤定音，结束了行政审批与行政许可之间的纷争。然而，在《行政许可法》的实施和执行中，行政审批与行政许可两个概念之间出现了分离的倾向，大量的行政审批不断从行政许可中分离出来，出现了所谓的‘非许可类行政审批’……等一系列与行政许可的概念相并列的非许可的行政审批概念。”⑩但作者在其随后发表的《论行政审批的分类改革和与替代性制度建设》一文的脚注中强调了其最初的观点，即接受《行政许可法》立法时立法机关的观点，将行政许可与作为改革对象的行政审批作为同一概念的不同表述。(11)
