从2009年美国高调介入南海争端开始，“航行自由”(FON)一直是中美就南海问题争论的重点，但这个争论更多地停留在外交层面上的相互指责，并且美国在中国南海进行的“航行自由行动”(FONOP)一直保持低调。但从2015年上半年开始，“航行自由”成为美国南海政策中出现频率最高的关键词，政界和军界强硬派主张尽快在中国南沙岛礁附近进行“航行自由”宣示行动，关于是否以及何时何地展开行动的辩论持续有半年之久，其背景是中国在南沙岛礁展开大规模扩建工程，美国担心中国以这些岛礁为基地，大幅度提升在南海的军事投射能力。从2015年10月至今，美国军舰在中国实际控制的南海岛礁附近海域共进行了四次“航行自由行动”，前三次分别在南沙渚碧礁、西沙中建岛和南沙永暑礁的周边12海里内，第四次在西沙中建岛和永兴岛附近海域。美方宣称，2015年10月的“航行自由行动”是自2012年以来，美国军舰首次在南沙岛礁附近海域执行“航行自由行动”。①在菲律宾起诉中国的，主要涉及南沙群岛的南海仲裁案做出最终裁决之后，美军尚未在中国南沙岛礁附近进行“航行自由行动”，美国接下来是否会在南沙采取更具挑战性的行为值得关注。本文试图在梳理美国国内对“航行自由行动”的争论基础上，讨论美国“航行自由行动”的自相矛盾和模糊性，解读美国通过这些行动所传递出的政策信号，最后分析在南海仲裁案判决出炉后，美国可以采取哪些具体的“航行自由行动”维护其在南海的“最高国家利益”。② 一、美国内关于南海“航行自由行动”的三个争论 关于从2015年10月至2016年5月，美军在南海针对中国进行的三次“航行自由行动”，美国国内存在很大争论，③主要围绕三个问题展开，一是在渚碧礁附近海域进行的“航行自由行动”的性质和意图；二是如何定义和定位针对中国南沙岛礁的“航行自由行动”；三是美军为何至今不愿在南沙岛礁附近海域执行“正常通过”性质的“航行自由行动”，这种态度的动机是什么?针对这些问题，美国内强硬派人士甚至认为，美军迄今为止没有在南海针对中国控制的岛礁进行一次真正的“航行自由行动”，这种行为向东南亚的其他南海声索国和美国其他亚洲盟国传递了模糊不清的信号，有损美国的战略信誉。 争论之一是美国渚碧礁“航行自由行动”的性质和意图。美国内关于第一次“航行自由行动”性质和挑战目标的争论最为激烈。2015年10月，美国军舰“拉森”号在渚碧礁周围海域进行第一次巡航之后，一些华盛顿重要智库，例如战略与国际研究中心(CSIS)和新美国安全中心(CNAS)等机构长期关注南海问题的研究人员认为美军成功地进行了“航行自由行动”，挑战了中国对渚碧礁附近海域“过分”的海洋权利主张，即渚碧礁作为低潮高地，不应享有12海里领海。④但不久，随着美国一些主流媒体基于军方消息来源对这次巡航细节的披露，这些智库研究人员认识到美国在渚碧礁附近海域仅仅进行了“无害通过”，⑤或者至少认为这次“航行自由行动”的性质是不确定的。⑥美军行动在美国国内遭致大量批评，批评者认为这次“航行自由行动”事实上承认了渚碧礁拥有12海里领海，这种挑战对象模糊不清的“航行自由行动”会带来更大的负面效应，向中国传递错误的信号。⑦这种说法在美国国内引发了激烈的争论，争论主要围绕此次“航行自由行动”的国际法基础、战略合理性以及可能带来的风险等问题展开。 美军的行为是否在事实上承认中国控制的渚碧礁享有12海里领海?这个问题引发并贯穿了对一次行动性质和意图的争论。这个说法受到美国一些著名智库研究人员的反驳，战略与国际研究中心的高级研究员葛莱仪(Bonnie Claser)和海军战争学院的彼得·达顿(Peter Dutton)认为，美军此次行动的基础是《联合国海洋法公约》(以下简称“公约”)和南沙海洋地貌的复杂性。他们分析，渚碧礁的地理位置使美国军方认为需要承认该礁拥有12海里领海。渚碧礁处于附近另一块无人控制的礁石铁线东礁(Sandy Cay)的12海里内，⑧按照“公约”，渚碧礁的低潮线可作为基线扩展这块礁石的领海，因此渚碧礁本身就可享有12海里领海。⑨因此，“拉森”号此次“航行自由行动”的目的不是挑战渚碧礁是否享有12海里领海，而是进行符合国际法的自由巡航，表明中国在南沙修建人工岛不会改变美国在南海海域和空中的行为方式。另外，他们还提到中国国内法律规定其他国家军舰在其领海内“无害通过”需提前报批，这不符合国际法，因此这次行动也是对这项“过分权利主张”的挑战。⑩ 葛莱仪和达顿试图从国际法的角度对美军的行为做出合理性解释，但前后观点自相矛盾，且不能解释美军言行的矛盾和模糊。一是在针对渚碧礁的“航行自由行动”刚刚结束后，葛莱仪与迈克尔·格林(Michael Green)及格雷戈里·波林(Gregory Poling)共同发表了一篇关于此次行动的问答说明，文中提到这次巡航的目的是表明渚碧礁作为低潮高地，不应享有12海里领海。(11)但与这个观点相矛盾，葛莱仪在后来与达顿的文章中对美军“无害通过”行为又做出了合理性解释，即美军认识到渚碧礁处于其他享有领海的岛礁的12海里内，按照“公约”，美军舰在渚碧礁周围就不能享有像在公海上一样的权利。按照这个思路，CSIS之前的分析应该指出美军第一次“航行自由行动”的国际法漏洞，或者事后纠正之前分析的失误。 二是根据“公约”的相关条款，如果美军仅仅是挑战中国或其他一些国家关于通过12海里领海必须事前申请并得到批准的规定，那么可以选择没有法律争议的岛屿或礁石附近海域进行自由航行。但即使如此，美军的行为也会给外界造成“言行不一”的印象。美国一直认为其他国家对进入12海里领海需要事前通报的规定违背“公约”关于“无害通过”的相关条款，这之前美国也多次到西沙群岛进行类似性质的“航行自由行动”。但这次行动前美国对南海的关注重点明显不同，美国担心中国利用扩建的南沙岛礁对周边海域提出“过分权利主张”，认为应该在这些岛礁附近进行“正常通过”性质的“航行自由行动”，向中国清晰表明这些岛礁不享有领海或专属经济区，因此采取“无害通过”方式与行动的目的不符。(12)
