中国社会办非营利医疗机构：动力、挑战与对策

      中图分类号：R197 文献标识码：A doi：10.3969/jissn.1674-2982.2016.09.001

      近几十年来，美国、欧洲以及亚洲一些国家和地区掀起了一场以医院产权制度改革为主要内容，利用社会力量发展医疗机构，实现多元办医的改革浪潮。[1]这些改革的基本原则是充分发挥市场机制在医疗服务领域的作用，引入竞争机制，从而激发公立医院活力，促进公共服务公私合作伙伴关系的形成，实现医疗卫生服务多样化和多层次供给，从而提高医疗卫生服务公平性和效率。

      随着我国新一轮医改的启动，医疗市场的开放性明显提高，大量社会力量参与到医疗卫生服务行业。近年来，各相关部门出台了一系列鼓励社会办医的政策措施，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)和国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部等《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》(国办发[2010]58号)等系列文件都对社会力量办医做了具体规定，并明确要求制定和完善鼓励引导社会资本举办医疗卫生机构的实施细则和配套文件，消除阻碍非公立医疗机构发展的政策障碍。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确提出“鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构”，从公共政策的角度明确了社会办医的方向是优先举办非营利医疗机构，这是符合公共事业发展目标的。在一系列政策文件的支持和推动下，社会力量办医取得了较快发展，但是，由于公立医院在医疗卫生服务市场中占绝对主导地位，社会办医仍存在“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”等一系列问题，社会办医疗机构的平等竞争机制尚未建立，其作用也远未体现出来。

      本文在探讨社会办非营利医疗机构必要性的基础上，进一步研究分析当前我国社会办非营利医疗机构所面临的挑战，探讨如何破除社会办医的阻力，明确社会办医的形式及一系列配套措施，在进行政策研究的基础上，充分借鉴国际经验，构建适合我国国情的社会办医制度体系。

      1 社会办非营利医疗机构的必要性及动力

      1.1 必要性

      吸引社会力量进入医疗服务领域，引入市场机制对于减轻政府负担、形成良好的医疗服务竞争环境具有重要意义，而发展非营利医疗机构则是社会办医的优先选择和主体方向。这是由于：一方面，坚持公共医疗卫生的公益性质，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标决定了非营利性医疗机构的主体地位，在这方面要以政府为主导，同时也要广泛动员社会参与；另一方面，营利性医疗机构往往会以利润最大化为目标，对普通患者特别是贫困患者医疗服务的获取产生不利影响，并且营利性医疗机构还可能利用医疗服务存在的信息不对称谋取暴利，也会损害患者的利益，而非营利医疗机构则可以较好地避免这些逐利行为，从而更好地保障患者的利益；此外，根据国际经验，医疗卫生领域的民办机构一般都以非营利的形态存在，例如美国的医院以私立医院为主体，公立医院的数量极其有限，而私立医院中大多数为非营利性(non-profit)，占美国医院总数的85%[2]，同样，日本的私立医疗机构也占整个医疗卫生体系的主体，其主要原则也是非营利。在公立医院要回归公益性以及鼓励社会办医的背景下，也需要进一步明确社会办医公益性的重要作用，而公益性的实质就是非营利的运行机制。必须保证公立或社会办非营利医疗机构的主导地位，才可能有效制约医疗服务领域的非道德行为，从而保障人人享有基本的医疗卫生服务。

      1.2 动力

      近年来，由于我国公立医院医疗服务供给与广大居民医疗服务需求之间存在矛盾以及公立医院体制下巨大的财政负担，政府出台了一系列政策和优惠措施鼓励社会办非营利医疗机构，使得社会办医有其发展空间和可行性。与此同时，社会力量举办非营利医疗机构有其自身的动力。首先，企业或个人通过非营利医疗机构的服务树立了良好的社会公益形象，投资人可以赢得社会尊重并因此形成品牌效应和强大的社会资本，在其资本投入的其他领域可获得相应补偿。[3]第二，企业还可以向集团化发展，在举办非营利医疗机构的同时，发展相关的医疗产业和服务，从而获得相应的收益。第三，履行社会责任是许多企业发展的重要内容，政府通过税收优惠支持企业举办非营利性医疗机构是企业履行社会责任的重要动力。因此，社会办非营利医疗机构在政策优惠和社会力量自身考量的基础上有着相应的发展动力。

      2 我国社会办非营利医疗机构面临的问题与挑战

      2.1 非营利界定不清：实际运行难以辨别

      第一，何为非营利在政策和实际运行中并不明晰。根据《中国卫生统计年鉴》的定义，非营利医疗机构一般是指为社会公众利益服务而设立运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本。但在实际发展过程中，无论是政策细节还是具体执行，都没有对非营利医疗机构进行具体的界定，其与营利性医疗机构的显著差别只是非营利性医疗机构需要在民政部门注册，而营利性医疗机构在工商部门注册，而对于非营利性医疗机构运营过程中如盈余分配、收支用途、财政补贴等方面的具体界定不明确，从而导致非营利医疗机构在实际运行过程中难以发挥其有效作用。

      第二，非营利性医疗机构的非营利性质无法保证。非营利医疗机构的本质是不以营利为目的、为社会公众提供多元化的医疗服务，根据国家关于医疗机构分类管理的规定，非营利性医疗机构必须满足社会公益性和剩余非分配性两个基本条件。[4]但由于目前我国非营利性医疗机构的政策界定不明晰、监管机制不健全等因素的存在，非营利医疗机构依然存在相应的营利性行为。一方面，非营利性医疗机构可能在经营过程中通过诱导需求、违反医疗服务价格政策和选择性医疗服务等方式，在经营过程中获利，违背其本该具备的公益性原则；另一方面，非营利医疗机构并非不能有盈余，这些盈余本应用于医疗机构再生产，但由于目前的政策标准不确定以及监管不力，许多非营利性医疗机构出资人或管理者将医院的经营收入用于分红或变相分红，这就违背了非营利医疗机构的非营利原则。因此，如何保证非营利医疗机构的非营利性质是当前规范非营利医疗机构的重要内容。