中图分类号：D815.6 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2016)03-0031-13 自2015年起愈发严重的难民危机成为欧洲继欧债危机、乌克兰危机后不得不面对的另一个严峻问题。外部边境是难民入欧的第一道屏障，因而如何管理欧盟的外部边境是欧盟和各成员国迫切需要解决的问题，是欧盟缓解难民压力和促成一体化边境管理的关键环节。 一、欧盟的外部边境 边境一体化是整个欧洲一体化的重要组成部分。1995年《申根协定》生效后，随着越来越多的欧洲国家加入该协定，《申根协定》最终纳入欧盟的架构。后来随着欧盟成员国的增加和全球局势的变化，各成员国认为，没有内部边境、人口自由流动的欧洲，需要更加稳定的外部边境，于是成员国和欧盟致力于妥善处理内部边境和外部边境的关系，协同管理外部边境，以保障欧洲的整体安全。 欧洲边境分为内部边境和外部边境。内部边境是指：(1)欧盟成员国共同的陆地边界，包括湖泊和河流边界；(2)成员国起降内部航班的机场(内部航班是指仅降落在欧盟内的飞机，而不落在欧盟之外第三国)；(3)成员国的用于常规摆渡连接的海、河、湖的港口(常规摆渡连接是指在成员国内部的两个或更多港口间运行、不涉及欧盟外国家港口的有明确公布时间表的航线)。外部边境是指：成员国的土地边界，包括河流、湖泊和海洋边界以及其机场、河港、海港和湖港①。虽然申根国和欧盟成员国不是完全重叠的(例如爱尔兰是欧盟成员国但不是申根国，挪威是申根国但不是欧盟成员国)，但欧洲各国，尤其是申根国，希望建立一个安全的外部边境。根据《申根协定》，各国的内部边境要求开放，允许人员的自由流动，这就要求欧洲的外部边境控制高效和安全，以保证内部边境的持久开放。 二、难民危机和欧洲边境管控现状 非法移民进入欧洲的传统路径有八条，然而2015年因难民危机使得巴尔干西线、地中海东线及中线异常繁忙，亦使得希腊和意大利压力空前。 (一)难民入欧路径 根据欧盟外部边境管控机构外部边境管理局(Frontex)提供的信息，由西向东有八条非常规进入欧洲的线路，第一条是非洲西线：从非洲的塞内加尔、毛里塔尼亚和摩洛哥进入西班牙的加那利群岛，走这一路线的，2015年有大约800人；②第二条路线是地中海西线：从2005年起就是一条从摩洛哥到西班牙的繁忙路线，2015年的入境人数是7164人；③第三条路线是地中海中线：从2014年起是一条非洲国家进入意大利的管控压力很大的路线，2015年因为横渡船只的减少和叙利亚难民转入东线而减少到大约15万人；④第四条是阿普利亚和卡拉布利亚线：该路线在“阿拉伯之春”后曾有过大量非法移民，但后来随着巴尔干西线人数增多，逐步成为一条次要路线；⑤第五条路线是巴尔干西线：在希腊的移民通过马其顿和塞尔维亚进入匈牙利和克罗地亚，再进入西欧。在匈牙利于2015年9月关闭与塞尔维亚边境之后，移民便从克罗地亚借道，2015年大约有76万人由此路径进入欧洲，是2014年的16倍；⑥第六条线路是地中海东线：来自叙利亚、阿富汗和索马里的难民经此路线进入希腊，且大部分移民会继续北上，穿越希腊与马其顿的边境，该路径在2015年有大约88万人，是2014年的17倍；⑦第七条是东部边境线：该路线入境人数很少，2016年前两个月仅入境127人；⑧最后一条线路是阿尔巴尼亚到希腊的循环线：自从阿尔巴尼亚人在2010年获得在欧洲自由旅行的许可后，移民数量明显下降。⑨从非法移民入欧数量可以看出，地中海中线、巴尔干西线和地中海东线是难民入欧的三条主要路径。 (二)巴尔干西线与地中海东线现状和管控措施 巴尔干西线和地中海东线是欧盟外部边境受冲击最大的路线，承担了超过150万的难民。以巴尔干西线为例，2015年大约有70万难民从土耳其到希腊，然后再进入欧洲内陆。途经此线的难民主要来自叙利亚、阿富汗、科索沃，他们从土耳其进入希腊，然后大部分人会继续北上，最终进入其目的地国家，比如德国、匈牙利等。⑩地中海东线的情况与此类似。2015年10月，欧盟委员会主席容克召集巴尔干西线相关国家共同商讨应对策略，并最终达成17点方案，其要点是：参会各方同意形成固定情报信息交流机制；不能不通告邻国便自行进行难民输送，防止难民的“二次迁移”；提供临时性安置点；加强移民管理，鼓励完整登记和指纹扫描，坚持“没有登记就没有相应权利”；加强边境管理。(11)就希腊来说，其关键性工作是在欧盟的外部边境建立相当于第一道关卡的难民等候区(hotspots)，(12)希腊已设立5个区域。在这些区域，第一项工作是难民注册，这一流程是文件检查、指纹录入和在外部边境管理局协助下进行登记，在欧洲避难协助办公室(European Asylum Support Office,EASO)的帮助下处理难民的避难申请和安置工作。(13)第二项工作是难民接待：联合国难民署的分支机构在欧盟8000万欧元帮助下建立了约2万个接待点，并计划在难民等候区建立更多接待点。(14)第三项工作是重新安置：2015年底有76个避难申请者从希腊被安置到其他欧盟国家，并有约400人被登记为受国际保护的申请者。第四项工作是难民遣返：但希腊至今仍缺少结构性的遣返政策。(15)2015年有超过1.6万个强制遣返案例，其中有大约3000人自愿离开，另有超过5000个扣押点在进行难民遣送工作。(16)最后一项工作是进行边境管理：外部边境管理局帮助希腊在其北部边境进行难民的登记工作；同时，欧盟和土耳其达成了共同行动方案，旨在减少由土耳其入境的难民，希腊和土耳其设立了共同工作小组以加强边境合作；希腊在2015年年底请求外部边境管理局的快速边境干预小组升级“波塞冬海上联合行动”，加强对海岸线的监管。(17) (三)地中海中线现状和管控措施 地中海中线是一条输送大量非法移民的路线。在利比亚，依旧存在运作良好的偷运网络。需注意的是，走私船往往都是老旧的、经不起风浪、容易颠覆的渔船或橡皮艇，并因没有导航系统和燃料不足而难以到达欧洲，因此，在该线路上的边境管控工作多转为搜救工作。(18)联合国难民署发起“地中海中线行动”，通过与欧盟、欧盟成员国、外部边境管理局的合作阻止海上悲剧的发生。(19)在具体的边境管控方面，意大利的措施和上文所提到的希腊基本相同，第一是设立6个难民等候区来甄别难民身份。外部边境管理局加派人手和设备进行文件审查，扩大“海神行动”在亚德里亚海的范围，欧洲刑警组织参与其中并对潜在的恐怖袭击者进行排查。同时，意大利本国政府通过指纹和图像设备对难民进行身份甄别；第二是重新安置，被认定的难民会被送往欧盟其他国家；第三是遣返，意大利和外部边境管理局于2015年共发出了11个送回航班，加大与埃及和突尼斯的遣返合作；第四是加强边境管理，外部边境管理局的“海神行动”在地中海中心地带布设了巡逻船、飞机等进行侦查救援。(20)
