中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1004-9428(2016)05-0103-21 时至今日，行政任务的民营化(Privatisierung von Verwaltungsaufgaben)已成为席卷全球的公共行政改革浪潮。民营化之所以能够在各国获得普遍推进，源于现代国家行动能力遭遇的界限与障碍。因为国家职能的极速扩张和人们对于国家依赖关系的渐趋强化，现代国家被塑造为“被要求的国家”(der geforderte Staat)①。国家要提供个人需要的社会安全，要为公民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施，最后国家还必须对社会和经济进行全面的调整和干预。但国家在应对上述要求时已凸显行动能力的局限，上述要求也逐渐成为对国家的“过度要求”(Ueberforderung)②。为摆脱因应无力的困局，国家开始将公共任务部分地交由私人完成，行政任务民营化的大幕自此拉开。因为在“提升行政效率、纾解财政压力、有效利用民间资源与技术，使国家摆脱任务负累”③方面表现出的巨大优势，行政民营化的范围不断拓展，甚至覆盖原本被认为属于“国家绝对保留”范畴的危险防御、监狱管理等领域④，有学者因此断言，在国家任务中已经没有民营化的禁区，即使是传统上由国家武力独占的领域同样存在民营化的潜能。⑤ 行政民营化在全球的高歌猛进同样对我国产生影响。在实现由计划经济体制向市场经济体制转轨，克服因政府垄断所造成的公用事业质量低劣、绩效不佳等问题的过程中，借镜西方国家的民营化经验，已成为我国政府治理的重要举措。⑥实践的推进同样激发学界对此问题的持续关注。但学者以往对域外相关学理与制度的评介主要限于英美，尤其是美国。美国民营化大师萨瓦斯(E.S.Savas)的系列著作在我国翻译出版后，一直被奉为这一领域的宝典⑦。参照样本的单一不仅使我国对欧陆国家的行政民营化缺乏深入了解，也导致在借鉴取镜上的片面褊狭。此外，同样受美国研究趋向的影响，我国学界有关行政民营化问题的讨论最初也几乎为政治学和经济学所垄断，法学界介入较晚，作为也相当有限。事实上，尽管相较英美，德国行政民营化的起步迟至上世纪80年代，但之后的全速推进却使德国在这一领域同样累积了丰富成果。而且鉴于德国法学理在类型归纳、教义抽象、体系归整等方面的一贯优势，德国法关于行政民营化的研究不仅涉及有关这一领域法规范和法制度的具体建构，还深刻触及这一模式对行政法学理所带来的剧烈震荡，以及行政法学理为因应这一变革所须进行的典范移转和整饬调试。此外，对于行政民营化可能引发的弊端及其内含的困局，德国法同样保持了必要警醒，也因此为行政民营化配备以再国家化(Restaatlichung)和再地方化(Rekommunalisierung)的可能。⑧ 德国经验为我们了解行政民营化提供了另一视角，也让我们在取镜域外经验时有了更多元的参考；而且，因为在法教义总结方面的专长，德国经验让我们在行政民营化的规范塑造、学理整合和体系归整等法技术分析和处理方面，同样保有更多自觉。基于上述思考，本文尝试对德国行政民营化的制度发展与学理演进进行系统梳理。在全面铺陈德国制度经验的过程中，本文将考察重点集中于德国法对行政民营化的规范调控、学理构建和体系归整，也希冀这些内容能够带给我国学理与实践更多启发。 一、行政任务民营化在德国的制度发端与演进 从时间来看，德国行政民营化浪潮的发端与东西德统一交叠并进。民营化最初被作为东德经济转轨的重要举措，之后西德也被纳入。同样包含西德的民营化浪潮，在20世纪90年代获得全速推进，德国也在本世纪初迈入民营化时代。 1.民营化浪潮的发端 东德并入西德后，开始对原有的国有企业进行大规模民营化改革，也开始对一些陈旧的民生基础设施，通过引进私人资金和技术进行更新，上述运动成为开启德国民营化进程的重要导引。民营化举措使德国东部地区逐渐完成“从以全民财产和国家主导为基础的计划经济向以私有财产和个人自由为基础的市场经济转换”⑨，在经济生态上也开始与西部趋于同质。民营化对于经济重塑和政府再造的功效，使许多学者同样主张，民营化不仅应限于东部，“西部同样应包含在内”(Privatisierung auch im Western)。持上述主张的典型代表是由一些持自由主义观点的经济学家和法学家于1982年所组成的顶级峰会组织(Kronberger Kreis)，该组织主要从事秩序政策改革的研究与建言，其宗旨是降低人民对于国家照顾政策的依赖，由此来建立自由的国家秩序。⑩ 事实上，除为东德经济转轨的需要外，德国统一后因对东德进行的秩序整饬所导致的极速攀升的国家财政赤字，同样对政府在全德进行民营化施加压力。国库匮乏的窘境迫使国家必须通过出售国家股份、标售国家资产等方式，来减少负债。此外，因“社会国”的不断拓展所导致的对国家的过度要求(Ueberforderung)，同样使民营化成为节约公共预算、纾解政府负累的必要选项。除缓解政府财政压力外，民营化动机还来自于对特定领域进行规制的专业知识的要求。在某些复杂领域，要颁布具有约束力的规范标准必须倚赖一定的专业知识，而这些知识又并非公共机关所掌握，相反只能依赖私人组织提供。在上述因素的共同作用下，德国的行政任务民营化经上世纪80年代的发端酝酿，至90年代开始全速推进。大规模的民营化从联邦铁路和联邦邮政的改革开始，其后覆盖信贷、保险、能源、医疗、航空安全、电话、水利、工作机会提供、医院、社会和文化设施，垃圾和污水处理，环境和科技法中的动物尸体清理或是监护等各个领域，德国的民营化浪潮也因此进入顶峰。
