一、引言 频繁发生的食品安全、环境健康事件暴露出诸多问题，其中之一就是行政机关缺乏足够的人力、财力和物力来展开对违法行为的检查、惩罚和纠正任务，导致法律实施效果差强人意。近些年来，新修订的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)、《中华人民共和国广告法》(以下简称《广告法》)、《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)、《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)、《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)等虽然提升了惩罚力度，但学者和公众仍然对法律遵从效果表示怀疑。以食品安全规制为例，据不完全统计，中国目前发放许可证的食品经营、生产企业有1185万家，①无照生产经营者(如小作坊、食品摊贩)更是数不胜数，而国家食品安全规制体系中的工作人员(公务员、协管员)数量并不多，行政检查、检测与样本的实验室分析所占比例亦不足，结果往往是执法不到位的现象极为普遍。 目前，中国政府从中央到地方均在强化与推进事中事后规制方式，意在深入挖潜、提升政府规制的效能。②但从国外情况来看，通过引入第三方审核，充分利用私人资源，可以较大地缓解行政执法的压力，为顺利实现规制遵从与规制目标提供了市场形态的替代和补充方案，进而在实施策略上体现了公私合作型的治理样态。相对于第一方审核(企业对自己的产品和工艺等进行的内部检查)和第二方审核(作为购买方的企业对供应商进行的检查)，第三方审核的主体多为由政府批准或者认可的私人主体。本文所探讨的第三方审核即指被规制者外部的私人审核员或者被规制者雇用的咨询人员为确保政府规制得以遵从的实施体系。③第三方审核也被称为私人认证，其主要任务包括测试、检查与认可；或被称为私人顾问，任务是评估企业是否符合规制要求。④此外还有第三方检查员、第三方审计员、第三方保险⑤等称谓。学者们普遍认为第三方审核可以替代政府直接实施调查、取证工作，由于审核专业性强、频次增加、内容全面，进而提升了遵从率、提高了执法效率，因此被广泛应用于环境保护、食品安全等社会性规制领域中。⑥然而，基于促进公共利益的考量，第三方审核虽然可以给消费者提供可靠的信息、促进被规制者提升产品和服务质量，虽然数量可观、专业性强，可以在遵从监督方面替代政府的直接监督，但第三方审核也存在一定的问题。例如，中国白酒中是否存在“塑化剂”的讨论便让公众对诸多检验机构的独立性提出了质疑。⑦再如，一些第三方审核者经常与企业合谋，基于激烈的市场竞争而损害消费者利益，⑧从而引起人们对可问责性问题的关注⑨。基于此，笔者认为政府应该建立相应的制度框架，在充分发挥市场、政府、社会各自作用的基础上，用以确保私人主体能够更好地行使传统的公共职能。 二、第三方审核的实践 第三方审核的基本做法是独立的第三方审核者对被规制者是否遵从规制进行检查并向行政机关提供专家意见，⑩而行政机关保留了对法律规范不遵从行为的监督和制裁权力。在政府规制中利用第三方审核提升遵从效果的思路来源于私营部门领域中由标准组织发展的合格评定程序。合格评定是指对与产品、过程、体系、人员或机构有关的规定要求得到满足的证明。世界贸易组织(以下简称世贸组织)《技术性贸易壁垒协定》明确地指出合格评定是指为证明符合相关技术法规或标准而进行的第一方声明、第二方验收、第三方认证及认可的活动。合格评定包括检测、验证、认证和认可。(11)因为第三方的地位独立，所以企业在合格评定程序中更加重视第三方审核的运用。同时，有鉴于合格评定对企业交易行为的重要性，国际标准组织、国际电工委员会颁布了许多标准，依据这些标准，相关组织开展了与合格评定业务有关的服务。 1.国外经验。许多国家将世贸组织关于第三方审核的要求内化成为国内法。例如，2011年《美国食品安全现代化法》在进口食品安全规制中引入第三方审核制度，要求美国食品药品管理局对未经认证而达到法律要求的食品予以拒绝进口；要求美国食品药品管理局建立对第三方审核者进行认可的体系；规定第三方审核者可以是外国政府、外国政府的行政机关、国外的合作方或者美国食品药品管理局认为其他的合适方，甚至包括了个人；指导美国食品药品管理局为第三方审核者、食品认证行为制定示范的认可标准规范。(12)又如，欧盟将第三方审核引入环境领域。以2005年启动的欧盟排放交易项目为例，相关欧盟委员会《第2007/589号决议》第2条要求被规制者应经由第三方展开审核并向所在国报告温室排放量。实施时，欧盟成员国内的被规制者往往通过合同聘用一家私人审核公司来负责审查被规制者的温室气体排放量，并向成员国政府报告是否与法律要求相一致。(13) 2.中国做法。中国市场层面的认证认可与本文讨论的第三方审核类似，但此种认证多为自愿性质的。少数强制性产品认证则主要涉及国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境等领域，如国家质量监督检验检疫总局2009年5月26日公布的《强制性产品认证管理规定》所规定的认证认可。因为市场竞争与国际贸易的需要，如今市场型的认证认可已经渗透到经济社会发展的方方面面。以食品安全第三方审核认证为例，农业部、环保部等下属的认证中心分别对有机食品、绿色食品、无公害食品展开认证，相关操作业已相当成熟。另外，一些大型食品企业还使用专门的第三方对其食品供应链展开审核。例如，麦德龙中国2007年成立了全资子公司“卖咨达”为麦德龙以及其他食品企业或者农业合作社提供食品安全咨询和评估服务。(14)值得注意的是，与国外利用市场型第三方不同，中国在政府规制中引入的第三方审核则主要以政府为主导，如天津市滨海新区食品药品监督管理局曾以购买服务的方式委托第三方审核，协助行政机关开展常态化巡查检测工作。(15)
