一、问题的提出 现代国家治理体系的建设过程，必然是政策体系的建设过程。然而，“政策如何被执行”，一直是困扰国家治理的核心问题。目前，关于中国改革开放后的社会政策研究，存在着不同观点。功能取向的研究从国家整体主义出发，强调各种公共政策或社会政策是国家基于社会问题的回应，这一观点有助于我们理解政策出台的大背景，却看不到政策背后的产出过程，也无法理解为何相同的政策在不同地方有着不同的落实效果差异。第二种观点基于中国改革开放过程中“分权”过程，强调地方政府角色，从地方政府角色差异角度出发，解释政策的地方差异。这一观点跳出了国家整体主义假设，但依然是国家视角，强调了地方政府角色而忽视了社会差异。事实上，细究公共政策与社会政策的落实过程，不难发现，即便是在同一级地方政府，具体政策的落实结果均有着显著差异，这些差异很难以经济社会发展程度来解释。与前两种解释从自上而下的政府视角解释政策落实差异不同的是，理性行动理论解释范式主要从行动者角度出发，探究特定政策在不同领域、范围的落实差异。其中代表性的理论是“街头官僚理论”。“街头官僚理论”从“自由裁量权”出发，强调作为处于政策末梢的解读者和执行者的态度、策略和行动直接影响着政策的实际结果（Lipsky，1980）。毫无疑问，无论是政府及其官僚，作为政策的制定者、执行者，对政策的落实过程、落实结果有着至关重要的影响。与政治学者不同的是，社会学与管理学更强调非正式制度对正式制度的影响，认为任何政策都是在镶嵌在当地文化结构中才能发挥作用，因此，研究政策的落实过程，必须考虑地方文化结构对社会政策的作用。而对中国特别是中国农村地区而言，绵密的地方家族网络关系是支配中国社会结构的关键，这构成了政策落实的具体情境，也对政策的落实产生重要影响，成为形塑构造政策实施效果的重要力量。 无疑，在权威主义背景下的中国，政策的落实过程是国家力量的实施与影响过程，国家角色对政策的落实必然产生至关重要的影响。但在另一方面，任何政策的落实与执行过程，都是嵌入在一定社会环境、社会规范中的，因此，社会传统规范也必然会影响到制度落实效果与程度。本文在承认政府角色的重要作用的前提下，回到社会立场，使用中国家庭动态调查（CFPS）2010基线调查数据中的社区数据，研究宗族网络对计划生育政策落实的影响，以此探讨冲突背景下非正式制度对正式制度落实的形塑作用。研究发现，虽然随着现代化进程加快，中国社会传统文化结构受到冲击，但在农村地区宗族网络依然对计划生育政策落实有着显著影响。从而支持了关于冲突背景下，非正式制度能“扭曲正式制度的铁杠”（Bending the Iron Bars）的观点。即当正式制度与群体利益发生冲突时，非正式制度能使正式制度的铁杠发生扭曲，提升正式制度落实的成本与软化正式制度效果。这也意味着，在现代国家治理转型过程中，各项公共政策或社会政策的制定、落实过程，必须充分考虑政策落实的社会环境，特别是传统社会结构的影响。 本文余下部分分为四部分。第二部分为文献回顾与研究假设，在回顾国家中心主义视角下对政策落实与执行的解释的同时，重点回顾了嵌入性视角下关于政策地区差异的研究，特别是非正式制度的影响，并在此基础上，提出了以宗族网络为代表的非正式制度对政策落实效果影响的研究假设。第三部分为数据基本情况。主要介绍数据来源以及关键变量的操作与测量。第四部分为统计结果分析，即数据对相关研究假设的验证情况。第五部分从具体政策落实的讨论上升到国家治理系统现代化过程中的传统资源利用与转型问题，提出小到具体政策的落实效果，大到整个社会的治理，都应注重自上而下的政府逻辑与自下而上的社会逻辑之间的耦合。 二、文献回顾与研究假设 （一）政策的地域性差异：从国家视角到嵌入性视角 如何理解公共政策或社会政策落实过程中的地区差异，以往研究更多基于国家视角，强调地方政府的角色。这一代表性观点来自戴慕珍等人的研究，在对财政改革激励下的地方政府行为进行经验描述的基础上，戴慕珍提出了著名“地方法团主义理论”，其中各种社会政策与服务，成为地方政府控制、介入发展地方经济的杠杆与工具（Oi，1992），地方政府才是决定中央政策运行状况的关键（Oi，1999）。与以往关于政府之间铁板一块的印象不同，研究者发现，在中国的社会转型中，政府内部上下级部门间谈判是政府运行的一个重要组成部分，也是一个普遍存在的政府行为。（周雪光、练宏，2011）其结果是，权力下放、行政分权的转型策略使得地方政府被赋予更多的能动性，而沿海地区经济发展也给了地方更多的讨价还价资源，并根据地方发展需要，有弹性地解释、落实经济、社会政策（Walder，1995），由此导致各地因经济社会发展程度的不同而产生地区性落差。这也使得各种社会政策呈现“地域化特征”，施世骏（2009）与吴介民（2011）的研究为此提供了坚实的经验支持。 与国家主义视角不同，许慧文（Shue，1988）的“蜂巢社会”社会结构论和米格代尔（Migdal，1988）“国家嵌入社会”理论则从社会出发，认为中国农村的复杂利益、人际关系网络等，能有效阻止国家对社会的渗透，由此，国家执行相关社会政策及动员人民的能力与所处的社会结构有关。在与戴慕珍等人的对话中，林南认为法团主义这种经济学范式无法清楚解释为什么全国性的政策下会出现多元化的地方模式。相对于地方法团主义过于强调财政改革的基础作用，林南认为，任何新的制度都必须镶嵌在当地的文化结构中才能发挥作用，并指出绵密的地方家族网络关系是中国社会的特色，也是支配中国社会结构的关键。（Lin，1995）林南认为中国经济转型中，地方协调的角色至为关键，其中地方网络（关系网），特别是家族亲属关系是地方协调的基础。（参见相关综述：丘海雄、徐建牛，2004）由于社会准则、社会关系网络等非正式制度在中国社会经济转型中起着至关重要的作用，因此，中国的市场经济也被一些学者称为“网络型资本主义”。（如，Boisot and Child，1996）诸多经验研究为非正式制度对中国社会经济社会发展的影响提供了坚实的支持。折晓叶、陈婴婴（2005）论述了家族网络等非正式制度对中国乡镇企业的产权建构的影响；彭玉生（Peng，2004；2005）发现，家族等社会网络能通过执行非正式制度而影响经济发展；马骏、侯一麟（2004）分析了非正式制度对公共预算政策的影响。总之，由于强大的非正式制度力量的存在，在中国社会，特别是在中国农村，无论是经济制度改革，还是其他社会制度的落实，均需要以非正式制度作为前提，将正式制度嵌入非正式制度之中才能达到预期政策效果。（杨嵘均，2014）
