中图分类号：F810.41 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2016)05-0014-10 一 引言 改革开放后，中国高等教育事业迅速发展。原定于2010年实现高等教育总(毛)入学率15%的目标，①自1999年高等教育扩招政策实施以后，提前到2002年实现，而2014年高等教育毛入学率已经达到了37.5%，②在全世界发展中国家范围之列。中国高等教育发展成就无疑是一种奇迹，这一点可以从世界银行提供的国际高等教育对比数据中得到证实。需要强调，1999年实行高等教育扩招以后，受高等教育管理体制与经费保障体制改革的推动，地方高等教育是高等教育大众化的重要推动力量(赵应生和钟秉林，2009)。[1] 与高等教育扩张几乎同时发生的是，地方政府的土地财政收入规模不断扩张。据统计，北京2007年的土地财政收入比1999年增长72%，同期湖北省增长93%，全国各省份的增幅都比较显著(杨圆圆，2010)。[2]2009年全国土地市场更是火爆，全国60多个城市的土地出让金收入增长超过100%，③地方政府对土地财政收入的依赖度与日俱增。土地财政收入膨胀的背后，是土地平均出让价格的迅速攀升。 有理由相信，各地高等教育快速扩张与土地出让价格提升、土地财政收入增长之间存在着紧密的联系。一方面，举办高等教育有利于提升高校所在地的高技能人力资本积累，吸引更多外来投资发展经济，从而提升土地价值。由Mattauch等(2013)提出的宏观乔治公式，认为社会最优的公共教育投资与土地租金之间直接正相关，因为人力资本与土地要素之间存在着互补关系，所以人力资本投资和积累越多，土地的边际价值也越高，土地的租金也越高。[3]另一方面，快速扩张的土地财政，增强了地方政府的财政能力，有助于缓解高等教育投资所面临的经费压力，从而更好地促进高等教育扩张。我国高等教育扩张是在高等教育财政经费投入力度相对下降的趋势中，在教育财政经费投入占GDP的比重长期低于4%④的背景下发生的。据统计，1998年高等教育经费中来源于公共财政预算的收入比重为60.5%，2007年一度下降到42.52%。⑤土地市场的升温，使得地方政府能够以土地置换、土地划转、扩建大学城等方式，为高等教育发展提供更多资源。高等教育扩张积累人力资本，有助于增加社会投资，提高土地价值；而土地价值上升和土地财政收入增加，有利于为高等教育发展提供更多资源。这样一来，高等教育扩张和土地财政之间形成了一个正反馈链条。 本文的目标在于，通过检验高等教育发展规模与土地出让均价之间的因果关系，来识别地方政府扩张高等教育的动机。本文可能的贡献在于，一方面为理解我国高等教育扩张的动力机制提供一个新的视角，另一方面为我国土地制度改革和地方高校投融资体制转型提供新的政策思路。 二、高等教育扩张与土地升值：理论假说 计划经济时代，中国高等教育发展呈现出条块分割的状态，办学和管理体制非常复杂。不仅中央部门或独立或与地方政府联合举办高校，企业集团也举办高校。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》强调：“进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部委之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”1998年开始，中央又进一步提出八字方针“共建、调整、合作、合并”，以国务院机构改革为契机，中央业务部门所举办和共建高校一部分划归教育部管理，一部分划归地方政府管理。至2000年前后，高等教育领域条块分割的局面得到根本改观，两级管理、以省为主的体制成型。这种分权化的两级管理体制，为此后十年的高等教育大发展奠定了制度基础。截止到2015年5月，全国共有高等学校2845所，其中普通高等学校2553所(含447所独立设置民办普通高校，275所独立学院，7所中外合作办学学校)。⑥统计数据显示，地方高校是高等教育招生的绝对主力。2015年全国普通高等教育计划招生6999865人，其中地方所属院校计划招生6515100人，占总计划的93.07%；中央部委所属院校招生484765人，占总计划的6.93%，其中教育部直属院校招生占中央部委招生计划的71.19%。⑦ 1999年实施的高等教育扩招，已有文献发现至少有三方面的促动因素，但并没有文献注意到土地财政动机对高等教育扩张的推动作用。首先，地方经济飞速发展提升了对高等教育的需求，推动高等教育规模扩张(文雯，2010)。[4]经济发展是高等教育扩张的驱动因素(Schofer和Meyer，2005)。[5]经济发展提高了家庭收入，缓解了教育投资所面临的预算约束，从而提高了家庭教育需求。Acemoglu和Pischke(2001)的研究就发现，家庭收入每提高10%，对高等教育需求(其子女进入一个四年制院校学校的可能性)可能会上升1.4%。[6]其次，在分权办学、以地方院校为办学主体的高等教育模式下，高等教育扩张受到各地方政府提高毛入学率为原动力的驱动(阎凤桥和毛丹，2013)。[7]最后，在20世纪90年代末的国有企业改革和职工下岗潮、亚洲金融危机等内外因素共同作用下，经济增长下滑，内需不足，城镇就业压力增大，必须要采取扩大内需的措施来缓解就业压力，而扩张高等教育是扩大内需、延缓高中毕业生就业的重要举措。从地方政府追求土地财政的角度研究高等教育扩张的文献还非常少。
