中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2016)5-050-12 自2008年国务院在全国范围内推行行政复议改革试点起，行政复议委员会试点已从12个省份、95个单位扩展到24个省份；①同时推进的还有相对集中行政复议管辖权、创新案件审理程序的改革。经过几年的实践与尝试，复议制度的发展取得了显著的成绩与效果。建立体制外专家参与其间的行政复议委员会，试图解决原行政复议机构裁判非中立性的问题；相对集中复议管辖权，克服原行政复议资源分散、不均衡，且无法保障复议人员专业性，影响办案质量的弊端；创新案件审理程序，弥补原行政复议书面审查无法查清事实、无法质证的缺陷。 2015年《行政诉讼法》进行了新的修改，复议维持原行政行为的作共同被告、首长出庭等新制度的设计对行政复议改革工作产生了巨大的影响，现有复议制度改革的进路方向面临着新的抉择与考验。 课题组两年前曾对全国多个试点省份②进行了实地考察调研，总结分析现阶段地方改革的制度经验与发展问题；今年又针对《行政诉讼法》修改后的情况对浙江、上海、广东三省、八个地方，③展开实地调研，总结分析现阶段改革实践中遇到的各种问题，期望在《行政复议法》修订之际，通过实证调研，为行政复议制度的进一步完善提出具体而可行的修改建议。本课题组的结论是：设置行政复议局、延续集中复议管辖权与扩展行政复议听证，将是我们继续完善行政复议制度的大方向。 一、行政复议改革的基本情况 行政复议改革进行的八年间，各省市在地方实际情况的基础上，探索学习外国先进制度经验，相继展开了不同形式、不同程度、不同阶段的革新尝试，在复议委员会的建立、管辖权的集中与程序的创新上形成了不同内涵、各具特色的制度内容。 这些改革的实施对现有行政复议制度产生了重要影响，有效地解决了以往行政复议工作中存在的各项问题，强化了行政复议作为行政争议纠纷解决“主渠道”的宣传和应用，进一步提高了其在公众心目中的法律地位与裁判公信力。 (一)行政复议委员会的试点建设 1.改革现状。 2013年是第一批“行政复议委员会试点”设立后的第五年，此时，全国各级政府已尝试设立复议委员会试点超过200多家。当时，课题组针对“行政复议委员会”的改革试点情况首次对福建、黑龙江、山东、北京四省市④进行了相关的调研，其中以哈尔滨市与北京市的行政复议委员会改革最具特色与代表性。哈尔滨模式下的行政复议委员会改革，是将法制机构的复议职能为行政复议委员会所吸收。复议案件按照事实情况的难易程度，在程序上以简易与一般形式进行分别处理，其中一般程序的运用占到多数。简易程序案件由复议委员会办公室负责处理，一般程序案件则由复议委员会的案件议决会进行审议，但是复议决定依然以行政复议机关的名义予以签发。 与此不同，北京模式中，普通类案件是由政府复议机关负责处理，但若遇到事实不清、法律适用存疑的重大、疑难类案件，则交由行政复议委员会议决，并出具审理意见书，作为行政复议机关作出复议决定的参考建议，政府复议机关对复议案件的处理依然占到多数。与哈尔滨模式相比较，北京模式中的复议委员会在性质上更接近于一种咨询机构，主要负责研究行政复议中的重大疑难问题，为复议工作提供专业知识上的协助。 时隔两年后，复议委员会的改革进一步拓展，课题组在浙江、广东、上海等省市继而再次展开对复议委员会实践运作情况的调研。 浙江省的复议改革主要集中在管辖权的集中和程序的改造上，只是在个别区县成立了以咨询功能为主的行政复议委员会，尚未在省、市级单位进行此类改革。 广东、上海两省市的复议委员会模式则基本类同于北京。就行政复议委员会的人员组成而言，一般包括常任委员与非常任委员两种类型。常任委员主要由法制办人员组成，而非常任委员通常为高校教师、社会专家、律师、人大代表、政协委员等体制外人员。在非常任委员的选择上，广东部分地方还增加了乡贤、村委会主任等人员代表，通过对这些社会人士的吸纳，进而有效地促进行政争议纠纷的实质性解决。 此外，委员会对案件的审议主要系通过不定期的案件审理会议(以下简称“案审会”)进行，案审会上非常任委员一般占到多数，采取一人一票，少数服从多数的议决制度。 2.改革成效。 现有法律规范下的行政复议工作主要由政府及其各部门法制机构承担，在性质上缺乏一种中立性、超然性的法律地位。而行政复议委员会的改革，通过体制外人员的吸收，有效地提高了复议机构案件裁判的独立性，增强了复议决定的公信力，有助于更好地解决原行政首长负责制下的复议工作产生的各项问题。具体而言：
第一，有利于避免审而不决、决而不审的制度困境。 我国《行政复议法》第28条规定：行政复议案件应由法制机构复议人员进行审查并提出意见，经机关负责人同意或集体讨论后，才可作出决定。 在这样的制度设计下，复议机构实质上是一个办事机构，不是一个裁决机构，不是一个决定机构。所以我们会看到一个明显的落差，即复议人员了解案情、了解事实、了解证据、了解法规，但却不能决定案件的结果；相反，首长不审案件，却能决定案件的最终走向，这样的分离存在诸多问题。而将案件纳入行政复议委员会审查，由委员票决，其优势在于委员可以依据自身的专业知识、公正心来做出判断，通过一人一票、少数服从多数的制度设计，使案件审理不再受行政首长喜好的影响，可以最大程度地实现公平裁判。
