中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2016)10-0009-08 一、引言 党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。实现这一战略目标，需要切实加快地方法治政府建设的进程。从现实情况看，目前地方法治政府建设的整体进展并不理想。中国政法大学法治政府研究院课题组对全国53个较大市法治政府建设情况的评估结果显示，地方法治政府建设整体上仍处于较低水平，被评估的城市平均得分率只有63％。①假若把县乡政府纳入评估范围，平均得分会更低。 地方法治政府建设整体进展缓慢的原因是多方面的，其中最主要的原因之一是地方法治政府建设的动力不足。一方面，是基于法治信仰的原生性动力匮乏；另一方面，是基于体制机制的制度性动力呈现逐级衰减趋势。因此，要加快地方法治政府建设进程，必须高度重视法治动力体系建设，通过优化动力结构和改善动力机制，有效提升地方法治政府建设的动力水平。 为了真实反映地方法治政府建设的实际动力状况，我们以县级政府为具体研究对象，在全国范围进行了较大规模的实证调查。调查采取问卷和访谈相结合的方式，调查对象包括县级政府管辖范围内的普通公民和公务员，调查范围涉及湖北、广东、安徽、河南、山东等23个省市自治区，共发放问卷3200份，回收2853份，回收率为89.1％。其中有效问卷为2688份，有效率为94.2％。在2688份有效问卷中，公务员的问卷1252份，普通公民的问卷1436份。此外，还对县级政府公务员进行了43次面对面的深度访谈。本文将以实证调查数据为依据，对县级政府依法行政的动力因素及其作用强度进行客观分析，揭示县级政府依法行政动力系统存在的主要问题，为优化和提升县级政府依法行政的动力，加快建设法治政府提供理论支持。 二、县级政府依法行政的动力因素及其作用强度 1.县级政府依法行政的动力因素 深入推进依法行政是一项复杂艰巨的行政改革，改革的直接目的是要削减、限制和规范政府的权力，使政府从无限政府转向有限政府，从自为政府转向法治政府。因此，依法行政必须有足够的动力支持才能顺利推进。关于地方政府依法行政的动力构成，学术界的认识不尽相同。有的研究者认为，地方政府依法行政的动力主要来源于6个方面：地方政府行政负责人的使命感和责任感；地方政府相互之间的竞争；法律对地方政府行政的严格要求；上级政府对重大行政违法的“高压”；媒体尤其是新媒体带来的舆论压力；公众的参与进而要求“合作治理”的诉求。②也有研究者认为，县级政府依法行政的动力主要由利益型动力和内压型动力构成。利益型动力包括经济利益动力、政治利益动力、理念转变动力、改革利益动力；内压型动力主要是指由政绩考核和行政问责对县级政府及其工作人员造成的内部压力而形成的动力源。③还有研究者将地方政府依法行政的动力分为内部驱力和外部压力两大类：内部驱力主要是指依法行政主体内部自身的动力；外部压力则是指来自依法行政主体之外的各种推动力量，包括上级党政机关和社会民间力量的推动。④ 上述观点都具有一定的合理性，但它们大多是建立在单纯的逻辑推导基础上的，缺乏充分的实证调查数据支撑。我们认为，单纯理论分析所揭示的动力只是一种可能性，只有当这些可能的动力因素通过一定的途径和方式传导至县级政府依法行政的具体行动者——公务员，并被他们所感知或接收的时候，才能构成推动县级政府依法行政的现实动力。因此，依法行政的公务员的主观感知是观察和研究政府依法行政动力的一种可行途径。 为了了解县级政府依法行政的动力因素，我们通过开放式访谈的方式，对县级政府依法行政的基本动因进行了调查。根据访谈调查获得的信息，结合学术界既有的研究成果以及对典型案例的分析，我们将可能影响县级政府依法行政的主要动力因素归纳为9个方面：政府公务员对法治的信仰和政治责任感使命感；上级对依法行政工作的监督考核；县委对依法行政工作的重视程度；县级人大的监督；社会舆论和公众的压力；依法行政对经济社会发展的影响；人民法院的司法监督(行政诉讼)；公民的维权行动；民间组织的推动。 初步确定县级政府依法行政的动力因素之后，我们通过问卷调查方式测量了公务员对上述动力因素的感知情况(见表1)。调查结果显示，公务员对上述9种动力因素有不同程度的感知，说明这些因素不仅是可能的动力因素，而且是现实的动力因素。
2.县级政府依法行政动力因素的作用强度 为了进一步了解县级政府依法行政动力的实际作用情况，我们设计了依法行政动力因素作用强度调查表，调查项目与上述动力相关性调查基本保持一致，只是在项目名称的文字表述上做了细微的调整。调整以后的9个调查项目名称分别是：县级人大；新闻媒体；县委；公民维权行动；上级党政机关；人民法院；民间组织；公务员的法治信仰和政治责任感使命感(简称为法治信仰)；投资环境方面的竞争压力(简称为竞争压力)。调查表采用李克特5点评定法进行测量(5=作用很大；4=作用比较大；3=作用一般；2=作用比较小；1=作用很小)，要求受访者根据各种动力因素在推动县级政府依法行政中实际发挥的作用在5个等级上做出选择。然后运用SPSS统计软件对各种动力因素的平均分进行统计分析，揭示这些动力对于推动县级政府依法行政的相对重要性。 从统计结果(见表2)来看，在公务员具体感知的9种动力因素中，新闻媒体的平均分最高，其他依次为上级党政机关、县委、县级人大、公民维权行动、人民法院、公务员的法治信仰和政治责任感使命感、投资环境方面的竞争压力、民间组织。从总体上看，公务员对大多数动力因素的感知强度具有较高水平，9种动力因素中有8个得分均值在3.400以上，只有民间组织的得分均值低于3.000的中值。
