中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1672-769X(2016)05-0022-13 社会组织，在我国主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三种组织形式。改革开放以来，我国不断加强社会组织立法，继1989年颁布《社会团体登记管理条例》后，1998年修订了该条例，并同时颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，后又于2004年颁布了《基金会管理条例》，这三个行政法规是我国社会组织最主要的立法规范。此外，社会组织立法还包括宪法、民法通则、税法等法律法规的相关规定和有关部门、地方颁布的社会组织规章，共同构成了当前我国社会组织发展的法制环境。 但是，当前社会组织的法制环境已经成为社会组织发展的制度性障碍①。而我国政府职能的转变，乃至国家治理体系和治理能力的现代化，都需要社会组织的发展和社会组织法制环境的改善。在此背景下，改革完善社会组织立法逐渐成为社会热点。党的十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》要求“完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确指出要“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。但是，目前关于社会组织立法的讨论还不够充分，影响了社会组织立法的进程。如国务院办公厅《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》(国办发(2013]22号)曾明确“2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作”，但迄今相关行政法规修订工作均未最终完成。为此，本文在软硬法的视角下，对如何完善我国社会组织立法提出一己之见，以期起到抛砖引玉的作用。 一、硬法之治——我国社会组织法制现状 以能否运用国家强制力保证实施为标准，法律可以分为硬法与软法②。硬法是指那些需要依赖国家强制力保障实施的法律规范，软法则指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范③。“硬法主要用来设定强制性公共治理行为方式，例如处罚、强制等，并对违法责任进行明确规定；而软法则侧重于设定非强制性公共治理行为模式，例如建议、指导、协商等，对法律责任规定较为含糊，或者交由当事人约定。”④从软硬法的视角对以三个行政法规为主要文本的社会组织立法予以考察，可以发现，立法层面上对社会组织规定了诸多的强制约束，属于典型的硬法规制。但在实践中，这些硬法规范并没有严格付诸执行，中国社会组织法制表现出一种明显的硬法不硬特征。 (一)硬法规制——文本的分析 硬法与软法的划分针对的是法规范而非法律条款。判断特定法规范是软法规范还是硬法规范，固然应当以具体的法律条款作为分析基础，但更应该在整个法规范体系中考察该规范是否可以运用国家强制力保证实施。当我们对社会组织现行三个行政法规形成的法规范体系进行整体分析可知，大部分社会组织法规范，在实质上就是依靠国家强制力保证法定义务的实现，当法定义务未得到履行时，国家能够依据该规范纠正违法行为，制裁违法者，属于典型的硬法规范。 首先，现行社会组织立法设立了大量的义务规范。社会组织立法的硬法规制，首先表现为立法试图以禁止性、命令性等义务性规范实现对社会组织的严格限制。检索社会组织三个行政法规，大部分条款都以“应当”、“不得”、“必须”、“禁止”等强制性规范确定社会组织义务。如在只有40个条文的《社会团体登记管理条例》中，有34个“应当”，18个“不得”，6个“必须”，1个“禁止”，而授权性的“可以”只有5个。在《民办非企业单位登记管理暂行条例》的32个条文中，有22个“应当”，11个“不得”，5个“必须”，1个“禁止”，授权性的“可以”只有3个。在《基金会管理条例》的48个条文中，有43个“应当”，22个“不得”，3个“必须”，授权性的“可以”只有4个。可见，在文本内容上，“命令——服从”的义务性行为规范贯穿于社会组织三个行政法规的始终。这些规范，对社会组织的名称、组织、财产、行为等作出了一系列约束，为运用国家强制力实施管理提供制度依据。 其次，现行社会组织立法设定了严格的法律责任。法律责任是违反法定或者约定义务而承担的不利后果，是运用国家强制力保证实施的直接内容。社会组织三个行政法规均设专章系统规定法律责任，包括非法社会组织的法律责任、社会组织违法行为的法律责任、社会组织登记中的法律责任和其他法律责任。对于非法社会组织，可以予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚⑤。社会组织具有违法行为的，可以根据情节轻重分别给予警告，责令改正，限期停止活动，并可以责令撤换社会团体直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任；有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款⑥。社会组织在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，可以撤销登记⑦。社会组织违反其他法律、法规的，由有关国家机关依法处理；有关国家机关认为应当撤销登记的，由登记管理机关撤销登记⑧。可以看出，三个行政法规对于社会组织的法律责任，在追究行为上具有广泛性，几乎涵盖了社会组织从成立到运作及注销的整个过程；在追究方式上具有多样性，从轻微的警告到严重的撤销登记，从经济上的没收罚款到人事上的撤换主管人员，管理机关对社会组织拥有全面广泛的强制职权。
