一、导言 在我国，行政审批是一个十分庞杂的社会话题，它发源于计划经济时代，在随后向市场经济转型的过程中，非但没有随着市场经济的发育成熟而日渐式微，反而更加深刻地嵌入当下社会。虽然政府长期累积的审批思维根深蒂固，但似乎又不能以此为逻辑起点，推导其缺乏改革的内在动力，事实上，从2001年10月国务院批转《关于行政审批制度改革工作的实施意见》算起，行政审批改革已经持续了十五年之久。虽然这不是一场持续的、不间断的、普遍关注的改革，但客观而言，政府在推动审批改革方面，不可谓不努力，本届中央政府更是强力推动新一轮改革，成效前所未有。 但公众对简政放权的感受与政府语境中的改革成效并不完全对称，“办事还是很难”确是当下中国行政审批的真实现状，一些本应随着改革推进减少下放的审批权力不仅没有实质减少，反而变相增多了，说明改革的效果和管制放松的程度仍然有限。 正在如火如荼开展的新一轮改革，存在着难以突破的困境。多年来，审批改革始终伴随着运动化、形式化的痼疾，运动间隙难以遏制行政审批悄然无序的增长，如割韭菜，割了一茬又一茬，虽有其肯定的、积极的效益，却并没有真正实现长效。①本轮改革仍旧是自上而下、政府主导、以减少下放审批项目数量作为主要成绩的模式，政府对资源及生产经营领域的垄断并没有被打破，政府的管理职能并没有根本性的转变，②改革尚未进入常态化，改革的合法性、合理性、质量和效益，都有不少令人疑惑的地方，③这促使笔者对本轮改革的预期在乐观中多了些谨慎思考。 以往，学界对行政审批的研究多基于事实论的行政管理理论，或是基于法释义学对行政行为合法性的制约，虽然提供了从整体上理解行政审批的视角和分析框架，实现了一定程度的行政权规制，但并未从根本上回应审批实践对法律适用的消解。检测审批改革效果的程式，显然不能以取消下放的审批事项数目为基础，须知在审批事项可以被行政主体自行拆解重组、审批载体作用强度不等的情况下，单纯以数量化指标衡量改革成果本身就没有绝对意义。更为合适的进路，应从行政法治知识体系出发，以行政管理立法的变革作为研究的核心任务，提炼出几个基本问题：立法与审批实践长期脱轨的原因为何?我国立法体制和立法技术能否适应审批改革的需要?行政审批在行政法体系中扮演什么角色?立法应当以什么样的方式发挥规制审批的作用? 二、理解行政审批困局的两个视角 我国行政审批之所以在行政权行使中得以泛化和不规则外延，并深度介入一些本应属于市民社会私权范畴的领域，主要受制于我国高度集中的行政管理体制和传统单一的立法体制，高效规范运行的行政权需要清晰的立法确立权限的层次、事态和幅度，而行政权在遵守法律的过程中才能获得合法性和正当性。理解当下的行政审批，需要从行政和立法两方面扫描，任何一个角度的缺失，都难以实现审批依赖的减小或者消弭。 其一，政府对市场和社会的集中严格管制，挤压了市场机制走向成熟并自行发挥作用的空间。行政权一直被认为是一种“必要的恶”，有着天然的扩张属性。我国行政权的强大是不争的事实，计划经济体制下形成的政府角色至今留有明显痕迹。政府扮演着“全能父爱主义”的角色，行政行为打破了经济运行的一般规律，市场的供应、企业的发展，甚至社会生活的一般事务长期依靠政府的审批来运行。④我国在维系全球最为庞大的行政体制上，采取自上而下分线管理、高度集中又条块分割的模式，整个国家和社会资源高度集中，包括公平市场等社会子系统都难以实现真正意义上的独立生长。横向来看，部门之间很难进行信息互通和审批联动，因此实行分部门单独许可，而各部门在有权审批领域都倾向于通过放大审批权限分一杯羹；纵向来看，中央与地方政府的目标取向不尽相同，前者更愿意奉行整体政府理念，自上而下统一高效理清政府与市场关系，而下级政府不得不考虑区域和部门利益，对行政权力承载较多的审批事项尽可能保留，这种目标冲突越往基层越被强化，导致削减行政权力的欲望层层递减，这就很难期望下级政府存在和上级政府同等的改革动力。现实中很多审批事项恰恰是复合许可，需要上下不同部门协同完成，这决定了高度集中的行政权力与单一阻隔的碎片化审批无法实现目标兼容，单项审批为了规避审批风险，反而会朝着权力边际无限扩散，形成难以计数的前置审批或隐形审批，这些“编外审批”与正式审批互为交叉、盘根错节，构成行政审批的复杂图景。 其二，行政审批制度改革理应是个立法问题，目前也越来越表现为立法问题。我国审批制度改革一般被解读为政府“壮士断腕”的“自救式”改革，改革的发起与评估都由行政机关自力完成，行政审批改革似乎与立法、司法机关毫无关联。其背景在于我国法律系统的独立性和自主性较弱，运行特征体现为对政治系统的依附性和从属性。⑤因此，我国的行政审批基本上是政策和行政命令的翻版。⑥但这种以法律之外的手段改革的行政审批只是一个短期行为，且不会有确切的内容，而内容的不可捉摸性必然使行政审批的改革限制在恶性循环状态中，⑦取消的项目可能会被恢复，新确定的审批项目会成为下一轮改革的对象。从政府规制的角度看，“规制型国家”是否有能力运用规制的方式实现政策预期的目标，以及在那些较小干预模式无法奏效的领域，国家能在多大程度上运用许可或者其他严厉的规制工具，激励并监控社会和市场进程，以达成令人满意的结果等，都存在着大量的怀疑。⑧从改革实践看，因行政机关内部管理问题引发的审批难题，其改革路径都较为清晰可行，已非根本掣肘，这引导我们将更多目光转向立法问题。
