中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2016)05-0046-(013) 一、引言 公众对行政审批制度改革的印象和观感，往往停留于审批事项削减和调整的数量。毋庸置疑，事项精简是改革实现简政放权目标的前提和基础。但不容忽视的是，审批程序和流程的再造对于推进改革不断走向深入同样具有举足轻重之地位。这是因为，一方面，程序改革和流程再造具有巩固事项精简成果的功能，程序设计的瑕疵和多部门间的“程序冲突”很可能会抵消事项精简带来的正能量作用，使得简政放权、提高效能、激发市场和社会活力的改革初衷大打折扣①；另一方面，在审批制度改革的顶层设计作业尚未完成、大量审批事项仍面临法律、法规的“天花板”效应这一背景下，通过程序改革和流程再造，以过程创造价值，不仅是推进“审改”的现实路径，也是改革者尤其是地方改革的可为空间。当然，除上述两方面外，有关程序正义的汗牛充栋的研究成果早已表明，程序改革还具有其自身的多方面价值②。不过，泛泛地去谈审批程序改革几乎是不可能也是不必要的，因为行政实践中审批种类之繁多所呈现的海量程序使得过度抽象予以分析反而使得问题难以对焦。基于上述考量，笔者选择从一个具体领域(建设项目)审批程序改革的视角来展开、观察、提炼本文命题所包含的意旨。应该说，建设项目审批最具典型性。首先，其属于流程最长、环节最多、涉及利益关系最复杂的场域之一，诚如长期从事审批实务的官员们所言，建设项目审批是“计划和市场兼容的典型，公利和私利共存的载体，法规和政策交织的地带”③。也正是这种复杂性决定了我们国家行政法治中的一些深层次矛盾和弊端在该领域不断暴露，以此为切入点可以透视整个行政法治和行政体制改革的若干痼疾，从这个意义上说，建设项目行政审批程序改革的研究也具有一般化的意义。此外，在比较法上，建筑法领域一向被视为行政总论范围形成的重要阵地，它呈现出行政任务从点状干预到计划性形成的转变，[1]106-107在考量当代国家的行政法变迁中具有特殊的地位。 本文拟从以下路径展开：实证考察建设项目审批程序实践中面临的各种法内法外因素所造成的突出问题，发掘、呈现并检视为走出困境而在努力践行着的地方改革样本及其行政法理意蕴，特别是对改革所面临的合法性拷问、程序价值困惑进行解剖，以此为契机，初步提出未来改革的法治化方向。需要说明的是，本文所关注和定位的程序，主要是“行政过程”面向的，而非“司法面向”。即从行政过程上游的视角观察有关“步骤、顺序、方式和时限”等行政程序基本构造④及其设计的成败得失。这样一种定位，符合现代国家有关程序正义和行政程序功能认识的转变趋势。在现代国家，法律从维护个人权利走向创造社会整体利益，程序正义必然遭遇新的挑战。[2]从仅仅聚焦于权利保障的程序设计走向对促进社会整体利益和制度福祉程序保障问题的普遍关注。在这种程序法理的辐射之下，对行政程序和正当法律程序功能的认识，也逐渐从单纯的自然法式的权利保障融入有功利主义色彩的期待，使其兼负行政效能提升的功能。[3]20-21根据这样的理论背景和法理定位，本文不涉及或者较少涉及行政许可程序理论中经常关心的陈述申辩、听证等命题，尽管它们也很重要。 二、改革背景：建设项目审批程序法制中的主要问题 在我们国家，建设项目审批程序又称基本建设程序(capital construction procedure)，其通常包括多个大的阶段(立项阶段—设计阶段—施工阶段—竣工验收阶段)，阶段之下又各自分成若干环节，在每个环节上，几乎都设有行政审批事项。调整这一连串程序阶段和审批事项的法通常被称为“基本建设法”，《辞海》对它的解释是“社会主义国家调整基本建设过程中所发生的各种关系的法律规范的总称”⑤。它显然包括多种多样的部门法，如《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境影响评价法》、《水土保持法》、《消防法》、《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《国务院关于投资体制改革的决定》等各式法律、行政法规以及由此衍生出的数量庞大的部门规章、地方性法规、地方政府规章等。因此，建设项目审批程序的基本建制也散见于各部门法之中，每个部门领域的程序建制又存在各自的问题，为避免琐碎和以偏概全，笔者仅就各类程序建制中涉及的宏观性问题和共性问题作如下的抽象，它们共同构成了建设项目审批程序改革“走不出的背景”。 (一)超级“多阶段化”的程序构造 《行政许可法》出台前后，人们往往用类似以下的例子和现象来阐述其意义：为办一个养鸡场，过去要盖200多颗章，许可法实施以后，这样的故事将大大减少⑥。近十年来，我们确实看到了行政许可法带来的变化，但是，至少就建设项目领域而言，审批事项的膨大化和局部强化仍是一个令人头痛的问题。在中央编办大厅悬挂的行政审批“万里图”中，上百个不同颜色的小方块堆积着，形象地说明了一个建设项目从立项到验收的漫长历程：要经过20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，总共盖108个章，缴纳36项行政收费。如果要全部走完，审批工作日累计达到2020天。即便按照最短的关键线路走，也需799个审批工作日⑦。宁波市审管办也曾作过一个统计，备案类建设项目审批至少涉及10个审批部门21个行政审批事项，累加的法定总审批用时390个工作日；核准类项目至少涉及12个审批部门26个行政审批事项，累加的法定总审批用时418个工作日；审批类项目至少涉及10个审批部门31个行政审批事项，累加的法定总审批用时495个工作日⑧。以上的审批用时，基本上都尚未计算中介机构的审查时间、沟通博弈时间等，因此，一个项目从审批启动到开工建设持续两三年，实属家常便饭。在这其中，相对人需要经过以下一连串足以让人眼花缭乱的审批程序：水保方案审批、环评审批、项目核准、建设用地规划许可、规划设计方案审批、城市绿化设计方案审批、初步设计审批、防雷设计审核、市政园林工程初步设计审批、供地审核、年度计划审批、人防工程报建及设计图纸审查、消防设计审核、施工图审查备案、建筑工程质量监督手续审核、工程建设项目开工安全条件审查、建设工程规划许可审批、建设工程项目报建备案、建设工程施工许可、市政园林工程施工许可，等等。这些还仅仅是该项目开工建设前的审批项目，若算上项目实施过程和竣工验收过程，则会更加壮观。
