中图分类号：D262.13;D920.0 文献标识码：A 文章编号：1003-8477(2016)10-0154-08 一、引言 众所周知，良法之治乃法治(rule of law)的核心要义。一般认为，制定良好的法律通常仰赖代议制民主制度予以实现，也即通常所说的，法律的正当性来自民主原则。然而，从根本上来说，民主仅是一种政治的运作方式，并不能全然落实法的正义价值。常见的情形是代议机关所制定的法律因违反宪法而丧失正当性，极端的情形可见于德国希特勒民主政权所产生的“恶法”。为防止民主立法之缺陷，肇始于美国的违宪审查制度受到诸多国家的推崇，并发展出普通法院审查、宪法委员会审查、宪法法院审查等模式，以期将法律纳入宪政的轨道而防止其肆意妄为。 然而，违宪审查毕竟只是一种事后的纠偏行动，不能从根本上解决“良法之治”的问题。如何落实良法之治，理论上涉及的问题不少，比如如何选择高尚的立法者、立法程序的正当性、立法体制等。在这些问题中，与政治问题关联最小且最为重要的是立法体制问题，即如何配置国家机构的立法权限。因为，一个好的立法体制有助于在体制层面落实良法之治的现代法治要求。 立法体制包括横向和纵向两个方面，前者主要指行政机关、司法机关和立法机关的立法权限配置，后者则主要指中央和地方的立法权限配置。在2000年制定出台《中华人民共和国立法法》(以下简称“立法法”)以后，我国的立法工作基本上是按照“人大主导立法”、“行政立法先行先试”的模式进行的。在经历了近15年的实践后发现，这一立法体制存在一些迫切需要解决的问题，包括地方立法的积极性和主动性问题、中央和地方立法权限的合理配置等，但在行政机关和立法机关的立法权限配置层面，由于理论准备和认识上的不足，这些问题并没有在最近一次(2015年)立法法的修改中得到很好的解决。 行政机关和立法机关的立法权限配置涉及立法与行政的关系，而行政与立法的关系与一个国家的宪法架构有着极为密切的关联。比如，美国“三权分立”的宪法架构赋予总统领导的行政机构以“立法否决权”，甚至发展出独立于国会和总统领导的行政机构的第四部门。英国和德国“责任内阁制”的宪法架构建立的是“行政向立法负责”的逻辑关系，原则上不允许行政享有自主的立法权限。法国“双元首长制”的宪法架构则赋予总统和内阁以不同的立法权限，可以说是美、英、德立法体制的混合形态。至于我国，现行1982年宪法架构确立了什么样的“立法与行政之间的关系”?是否体现为“行政向立法负责”的逻辑关系?行政机关是否享有一定程度的自主立法权限?这些问题都需要依据现行1982年宪法做出回答。 传统上，国务院在行政与立法关系中的定位主要取决于性质的认定。根据1982年宪法第八十五条的规定，将国务院的性质认定为最高国家权力机关的执行机关。但是，从性质定位出发根本无法准确把握国务院在行政与立法关系中的职能定位。为此，本文拟首先探讨国务院在行政与立法关系中的性质定位，从宪法变迁的角度提出性质定位在研究立法体制中的问题与不足，并对我国现行宪法架构下立法与行政的关系问题进行探讨。在此基础上，从传统法律保留和行政保留两种视角研究国务院在行政与立法关系中的职能定位，以探讨重塑我国立法体制的可行性和必要性，以及可能带来的深远影响。值得注意的是，这一研究有违以往的传统做法，在理论上极具挑战性，但立法体制的科学化是我们通过科学立法实现依法治国伟大理想的必要组成部分。希望这一理论探索，能够引起法学界的共鸣，以期对我国的立法体制之变革提供助力。 二、国务院在行政与立法关系中的性质定位 中华人民共和国国务院，即中央人民政府。中华人民共和国成立以来的历部宪法，都对其性质和地位做了明文规定。①1982年宪法第八十五条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。该规定与1975年宪法及1978年宪法不同，它完全恢复了1954年宪法第四十七条的规定，且未有任何的文字更改。 那么，国务院的性质是什么?权威观点认为，宪法第八十五条是“对国务院性质和地位的规定。在国务院与最高国家权力机关的关系上，它是最高国家权力机关的执行机关”，“对国务院性质和地位的规定，可以看看1954年起草宪法时的讨论。”[1](p372-373)在韩大元教授2014年出版的《1954年宪法制定过程》一书中有宪法起草委员会第三次全体会议关于中国共产党中央委员会1954年宪法草案(初稿)第二章第一节至第四节的详细讨论记录。为概观全貌，兹将该书中记载的1954年宪法草案第45条②的相关讨论记录摘录如下： 董必武：美国“政府”是包括立法、行政、司法的。苏联和人民民主国家的“政府”是立法机关的执行和号令机关。苏联政府即苏联部长会议，不包括最高苏维埃。我们把“中央人民政府”改成国务院好。 田家英：关于“执行和号令机关”，这“号令”两字的俄文可以有各种译法，可以译为“号令”，也可以译作“指挥”、“调整”，而且这个字眼在中国也不大习惯，是否可以删去? 刘少奇：中国的习惯“行政机关”就是指政府机关。
