中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2016)09-0065-18 经过三十余年的改革开放，我国城乡面貌发生了巨大变化，城市化水平连年攀升，城镇化率在2015年已达56.1％。①然而，我国为日新月异的城市化大繁荣所付出的代价同样巨大且沉重，既有大量城市土地的闲置浪费，也有频频见诸媒体的地方政府恣意征地、非法拆迁以及引发冲突的野蛮强拆。土地权属问题成为我国城市化进程中的焦点议题。要在实证法上澄清土地权属争议、破解征地难题，就不能不追溯到我国宪法中有关土地权属的条款。我国《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”。如何解释和适用这十一个字组成的宪法条款，直接关系到土地权利归属和征地补偿事宜，可谓兹事体大。近年来，我国宪法学者就城市土地国家所有之我国宪法规定，分别运用不同的分析框架提出了诸多各有见地的解释理论，大大促进并提升了城市土地国家所有制度的研究广度与深度。然而，我国宪法学者之间远未就城市土地国家所有的宪法解释方案达成某种共识，该条款的宪法解释问题依然需要进一步探索。笔者于本文中拟在梳理既有的种种解释理论的基础上，提出自己的观点，即城市土地国家所有的制度性保障说。期待笔者于本文中的研究对于城市土地国家所有的宪法解释工作有所助益，为我国宪法有效规范和约束我国的城市化建设提供宪法理论支持。 一、作为仓促宪法决断的城市土地国家所有 回顾“城市的土地属于国家所有”载入我国宪法的过程，对于探究该宪法条款之规范涵义实乃理所应当且大有裨益。 1949年9月29日，我国新的国家政治体制建立之时通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称：“共同纲领”)。后来，国家又以制宪或修宪的方式颁布了四部正式宪法，即1954年我国宪法、1975年我国宪法、1978年我国宪法和1982年我国宪法(以下分别简称：“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”、“八二宪法”)。“共同纲领”及之后的“五四宪法”、“七五宪法”和“七八宪法”，均未就城市土地的所有权归属问题作出专门规定，更未宣告城市土地所有权归属于国家，包括城市土地在内的土地私人所有权不但具有合法性，而且受到此等临时和正式宪法之保护。②正因为如此，“八二宪法”第10条“城市的土地属于国家所有”并非从前四部临时和正式宪法继承而来，乃突如其来之规定，以至于有人形容它是“一场无声无息的土地‘革命’”。③ 那么，“八二宪法”的制定者为何作出“城市的土地属于国家所有”的政治决断呢?对此问题的最权威解释当然是“八二宪法”的立法原意——当年宪法修改委员会各位委员对此决断的思考与说明。重温他们在修宪会议上的发言，可将其作出这一决断的理由概括为三点：国家工业化、城市化建设需要大量土地；向农民或其集体征地太麻烦，规定城市土地国家所有就方便多了；之所以不同时决断农村和城市郊区的土地亦归国家所有，是因为那样会引起很大震动，且没有实际意义。例如，方毅委员指出：“国家企业、事业要发展，要用地，而土地有限，郊区和农村土地归集体所有，变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段……科学院盖房用地，付了三次钱，国家财政开支成了无底洞。现在国家要征地比登天还难。而农民自己盖房，却大量占用好地……建议土地一律归国家所有，集体只有使用权。”杨秀峰委员说：“赞成土地国有，但关于土地的所有权问题牵涉太广、变动太大，要慎重。现在农村土地为集体所有，城郊哪些土地属于国家或集体所有，很难分，是否跟农民交代清楚。土地国有，他们可以依法长期使用，要他们同意接受，不要硬性规定。”胡子婴委员说：“国家落后，地下要宝。油田在草地下面，问题常发生。草地所有者不断向国家要钱。迁安铁矿，这块土地亦纠纷很大，产生工农之间的矛盾。国家是要开发的，所以应规定土地为国家所有。”钱昌照委员说：“我国人口太多，污染很重，要建卫星城，要开发资源，要建港口，现在规定了土地是集体所有，将来就会扯皮。建议写明：届时国有。”彭真委员指出：“无论国家所有，还是集体所有，你用土地，他都得向你要钱。现在，先把城市定了，规定‘城市的土地属于国家所有’，郊区的土地则按照法律规定。法律规定为国有的，属于国有。农村、镇、城市郊区的土地属于集体所有，这样，震动小一些。”杨尚昆委员说：“土地即使国有，扯皮也解决不了。城市土地国有，天津街道拆迁时有3户硬不搬。北京广安门也有这种情况。宣布国有，震动太大，有征用这一款，就可以了。逐步过渡较好，先通过土地征用条例。”荣毅仁委员说：“我是赞成国有的。但该不该国有，是个大问题，过去没有宣布过。所有制问题纠纷很大，阻扰了国家建设……应该原则上土地国有，例外是集体所有。现在呢，原则上集体，法律规定的才是国有。”④ 以上讨论发言内容表明，当年各位宪法修改委员会的委员都把土地国有化视为解决国家大规模经济现代化建设用地需求之良方，宪法规定城市土地国有只不过是他们意图中的城乡所有土地国有化的先行举措。⑤
