在计划经济时期，我国文化产品和服务曾经全部或几乎全部被纳入到传统“文化事业”发展模式之中，以政府“大包大揽”的方式提供，文化服务职能主要由政府及其“文化事业”单位来实现，文化领域几乎全部由各级政府财政支持，由政府部门实施行政管理。由此形成的主要弊端是：文化产品和服务供给渠道单一，保障水平不高，项目范围狭窄，享有对象规模有限，资金缺口大且利用率低，刚性隐性的福利化，供给效率低等。经济体制转换、政府职能的转变，必然要求突破政府“大包大揽”的传统做法，转变公共文化发展方式。党的十八届三中全会指出，要“全面正确履行政府职能”，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引人竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”这就既明确了政府管理体制改革的方向，也明确了政府文化管理体制改革的路径。当然，突破政府“大包大揽”的传统做法，并不意味着放弃政府的责任。关于政府和市场的功能“优势”和“不足”的研究表明，在市场经济大背景下，政府对公共文化领域的管理，既必须从“越位”的地方“退位”，也必须在“缺位”的地方“补位”。这就要求政府部门在不放弃政策制定责任、不放弃保障公众基本文化权益前提下，把政府权威与市场交换的功能优势有机地组合在一起，实现公共文化产品和服务从传统的单中心提供模式向多中心、多层次、协同合作的提供模式转变，以提高公共文化服务体系的能力和效率。 亚当·斯密认为，当每个人追求其自私自利的目标时，他好像被一只看不见的手引导着去实现公共的最好的福利，自利的行为会无意识地造成社会财富的增长。“一般地，他确实既不打算促进公共利益，也不知道自己会在多大程度上促进这种利益……他所考虑的只是自己的收益。但是，在这种场合，像在其他许多场合中一样，他受一只无形之手的引导去促进一个并非他本意要达到的目的。也并不因为事非出自本意，就对社会有害。他追求自己的利益，却往往使他能够比真心实意要促进时更有效地促进社会的利益。”①按照亚当·斯密的逻辑，在这个所有可能世界中最好的世界里，无论政府多么有序地组织起来，都无助于问题的改进。相反，政府对于自由竞争的干预几乎肯定是有害的。 然而，市场这一“看不见的手”并不是万能的，也会“失灵”，也会导致生产和消费的无效率、不平等的分配，从而要求政府发挥矫正市场不足的职能。众多经济学家已经对市场缺陷进行了描述和分析，为政府发挥功能优势提供了令人信服的理由。“人们不要忘记，看不见的手有时会引导经济走上错误的道路。……市场经济有时会出现市场失灵的情况，例如垄断和外部效果；它们易于遭受重复出现的通货膨胀和失业。最后，市场经济中的收入分配对选民来说可以是不能接受的。”②“尽管政治家和决策者对市场缺陷的术语和理论都不一定了解，但这些理由却是很有影响力的。从这些理由可以感到，市场运行在推动某些涉及全局性的、理想的以及其他一些有益的事物等方面是失败的。因此，政府干预可以被用来修正这些已发觉的失误。”③市场机制的不足表明政府有必要对其进行弥补，有必要将市场这只看得见的手与政府税收、支出和调节这只看得见的手有机地结合在一起。在讨论政府的作用时，人们一般都把由政府制定交通规则视为理所当然。但是，现代政府更重要的作用和职能，还在于促进效率、平等和稳定，“市场不能实现有效的(帕累托)资源配置，除了这些情况之外，政府还有一个作用，或因为最后收入分配为人们所反对，或因为市场不能充分地供给某些有效产品(merit goods)或无效产品”④政府的这些职能包括：通过矫正垄断等导致的市场失灵以提高效率，通过运用收入再分配等工具以提高穷人、残疾人等社会弱势群体的收入从而促进平等，通过稳定化政策以减少失业和通货膨胀、平缓经济周期的高峰和低谷，从而促进经济的稳定增长。 诚然，市场经济对于公共文化发展能够产生有效的激励和促进作用。市场经济条件下各个经济主体明确、对应的权利和义务、收益和成本、激励和约束关系，有助于将个别文化企业的追求导向全社会的文化发展目标，从而有效地提升文化发展效率。中外实践表明，一个市场机制较完全因而经济上较富庶的社会，既为公共文化产品的创造、生产和保护活动提供了剩余资产，也为文化的创造者和享受者提供了闲暇时间。“商业性活动是我们财富的根基，来源于这类活动的剩余款项为高雅文化事业提供了经费，这些款项资助了大学和基金会(以及政府)，为艺术家及其工作提供了资金。由于商业的繁荣和不断增长的薪金收入，才使人们可以去购画，捐助交响乐队，委托艺术家去设计建筑和雕塑。”⑤有关公共文化服务的理论和实践表明，市场经济提供了可资公共文化服务体系建设借鉴的、“灵验”的市场化运作手段或方式。引入以结果为导向的市场机制，有助于突破政府“大包大揽”的传统公共文化生产与供给框架，从而降低公共文化服务成本并提高其质量。在现实中，无论是使用者付费、政府采购、委托经营、招投标机制、短期合同出租、特许经营或放松管制，都体现了打破政府公共文化服务领域大包大揽格局、提升公共文化发展效率的有效尝试。此外，与自然经济和计划经济相比，市场经济不仅能够更有效地激励科学技术创新，而且也能够更有效地激励新技术新发明的加速应用，使公共文化发展找到更加有效的技术载体。 但另一方面，即使在满足一切理想条件，从而能够充分发挥作用的情况下，市场机制对文化发展尤其是公益性文化事业发展(公共文化服务体系建设)的功能失灵仍然是相当明显的。市场机制倾向于漠视缺乏金钱支付能力的弱势社会群体的文化需求。在市场机制作用下，物质产品和精神产品跟随的是货币选票，而不是全社会尤其是弱势群体的基本物质需求和精神需求。一位富家子弟在一张高档娱乐门票上支付的货币，可能是一个穷孩子一年的学费。在市场经济条件下，人们往往注重市场价值而忽视那些无市场价值、缺乏赚钱效应的东西。当眼前经济利益与文化发展目标难以兼顾时，人们常常会舍弃后者而追逐前者。虽然许多公益性文化产品如纯文学作品、纯艺术雕塑等具有特殊的文化的、精神的和感情的属性，但是这些产品在进入市场时，往往难以按照一般商品“等价交换”原则来实现自身的价值，从而接受市场的选择。如R.威尔逊所说，公共文化资源的创造者如科学家、艺术家、文学家、哲学家等“倾向于偏爱终身的冒险，把自我作为赌注压在生存和创造的巨大新奇性上，而不是偏爱实现一次商业投机的计算精明的冒险。”“情感生活是他们工作不可或缺的一部分。作家和画家必须在创造的战斗中经常更新自我，创作的全神贯注会赋予他们一种有别于工业社会多数人所具有的时间观念。他们关注于当下的创造性劳作和审美判断的永恒性，而不是下周的收支平衡或下个月的晋升。”⑥许多公益性文化产品的创造需要无法用一般的市场和金钱来配置、用可以转化为可通约的量的关系的通常的“社会必要劳动时间”来计算的特殊的思维能力、特殊的文化艺术才能、特殊的高峰情感体验和灵感以及长期的生活和文化艺术积累。所以，对许多公益性文化产品的价值认定，就不能单纯地以耗费了多少活劳动量为标准，从而也就难以用同类劳动去进行比较，而只能作有限的估量。正是由于这一特性决定了一些公益性文化产品在进入文化市场后，其价格难以完全反映其真正的价值，从而难以实现其应有的经济效益。这就意味着单纯依靠市场机制难以有效地对文化创造活动产生激励作用。一些纯公共文化产品不存在竞争性或排他性，每个人的消费不会导致其他人消费的减少，同时，也难以把任何一个消费者排除出去。如缪勒所说，“如果把一座雕塑放置在一个私人美术陈列馆中，那么，就可以排除不付费的人享受观赏的利益。但是，如果一座雕像或纪念碑置于城市中心的广场，就无法阻止人们观赏它。对许多公共物品来说，排除某些社会成员的消费是不可能或无法实施的。”⑦公共文化产品不同于私人产品属性的公共产品属性，扰乱了市场机制的功能。市场机制的有效运转，要求收益能够抵偿成本并且将成本能够追踪到单个使用者身上。而公共文化产品的集体消费性特征，使得这些产品的提供者很难将每个消费者孤立开来，很难毫无代价地监督和排斥他人的消费，很难向单个消费者收取合理的费用。在单纯的市场运作机制作用下，一些高度专门化的、按照学科自身规律进行生产的文学、艺术、科学等公益性文化产品往往因较少的市场需求程度，比如因学术著作和刊物读者数量有限、发行量少等，从而难以达到单位生产或经营平均成本最低，实现价值补偿和价值增值，达到最适(最经济合算)生产规模，使文化产品的投资和经营者实现“有利可图”的目的。而市场机制用利润和亏损来解决生产什么、如何生产和为谁生产的问题，“利润给企业以奖励和惩罚。利润引导企业进入消费者的需要数量较多的领域，离开消费者需求数量较少的领域，而且使厂商使用最有效率(成本最低)的生产技术。”⑧这就意味着文化领域的市场竞争会导致垄断，即确立能够带来丰厚利润的经营性文化产品或大众文化产品对某些公益性文化产品特别是高层次公益性文化产品的霸权地位或“垄断地位”，使后者被“忽视”或“挤出”，从而导致文化领域内部公益性文化产品与经营性文化产品或大众文化产品的不平衡发展。
