一、“路径依赖”理论之源起 “路径依赖”一词源起于自然科学，物理学中的“惯性”这一概念是其原型。1975年，美国经济史学家Paul A.David在《技术选择、创新和经济增长》一书中首次将“路径依赖”概念纳入经济学的研究范畴。20世纪80年代，David和W.Brian Arthur开始运用这一概念对技术变革进行分析。后来，新制度经济学的重要代表人物道格拉斯·C.诺斯将“路径依赖”概念从对技术变迁的分析引申至对制度变迁的分析。 对制度变迁的路径依赖主要有两种形式：“诺斯路径依赖Ⅰ”和“诺斯路径依赖Ⅱ”。“诺斯路径依赖Ⅰ”是指：一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会加强这一进程。一种具有适应性的有效制度演进轨迹将允许组织在环境的不确定下选择效用最大化的目标，允许组织进行各种试验，允许组织建立有效的反馈机制，去识别和消除相对无效的选择，并保护组织的产权，从而实现长期的绩效增长。“诺斯路径依赖Ⅱ”是指：一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，发展到一定阶段后，在市场不完全、组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，便会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就不会推动现有制度的变迁，而只会加强现有制度，由此产生维持现有制度的政治组织和利益集团，从而使这种无效的制度变迁的路径持续下去。初始选择这种制度的社会或组织开始被“锁定”在某种无效率的状态之下。而一旦被“锁定”，想要脱离这种无效率状态就会变得十分艰难，步履维艰。路径依赖性Ⅱ的存在，使得一个社会或组织一旦选定了某种制度安排，不管它的效率如何都很难再次突破这种制度的惯性，这一制度会不断自我强化，让人轻易走不出去。 实际上，即便“诺斯路径依赖Ⅰ”是存在的，但随着时间的不断发展，社会制度或组织制度总有开始不适应外部要求的时候，滞后于时代和环境的发展变化。当其与这个社会环境所发生的严重不同步达到某一临界点时，“诺斯路径依赖Ⅰ”将演化为“诺斯路径依赖性Ⅱ”。 制度变迁的进程中为什么会有路径依赖的问题?一些既有的制度即使已经无效率为什么还能够在一定历史时期中存活，而不是随着社会的演进而自发地被淘汰?诺斯总结出深层次的原因包括两个方面：一是利益集团。一种制度形成之后会衍生出与该制度安排息息相关的利益集团。奥尔森的利益集团理论认为，利益集团关注的核心问题是他们自身如何在社会总收益中掌控更大比例的份额。一旦某项制度改革将造成某一利益集团的利益减损，进而降低其在整体利益格局中的相对地位时，这一利益集团就会极力阻挠新制度的产生而固守旧的制度安排，即使新的制度安排可能创造出更多的社会福利和具有更高的绩效。因此，制度变革往往会因受损利益集团的强烈阻碍而流产。二是意识形态。意识形态属于一种非正式的约束，非正式约束是人们在长期的社会交往和社会发展中逐步形成并得到广泛认可的行为规范，包含了政治文化、价值观念、伦理道德、思想观念等。意识形态渗透到社会生活的各个领域，其调节范围大大超过正式制度。与正式制度相比，非正式约束的生命力极强，一旦形成便长期延续下去，其变迁是渐进的、缓慢的。因此，在新的正式制度安排中总可以找到许多旧的非正式约束因素。诺斯认为：“社会价值的改变——即意识形态的变更——是制度变革的主要因素。”“非正式约束在制度渐进的演进方式中起着重要的作用，因此，是路径依赖的来源。”[1]意识形态作为非正式的制度安排，借由价值观、态度、思维和行动习惯等左右着人们正式的制度安排以及制度创新的理解程度、判断力以及支持力度。 二、我国行政管理体制改革过程中的路径依赖 20世纪80年代以来，针对我国行政管理体制改革的呼声从未停止，但改革的步伐一直沉重而缓慢。近年来，一些制度改革甚至在某种程度上面临着“通过改革强化自身利益”、“逆向改革”的危险。国内学者借用农业领域和人类学领域的“内卷化”概念对这种改革困境进行了较为全面的描述：(1)部门利益的“内卷化”。一是部门自我设计改革方案，为部门留下充分的政策寻租点，甚至会通过改革方案的设计来进一步强化自身利益；二是通过行政立法的形式使部门利益具备刚性和制度性。(2)行政工作的“内卷化”。工作脱离民众利益，大规模、反复地制造实际意义不大的会议和文件。(3)机构组织的“内卷化”。一是机构分工复杂精细，权力运行本位化，规格渐高，机构人员愈加膨胀；二是大量衍生非正式机构，随后这些非正式机构也出现“内卷化”，演变为正式机构。(4)公共决策的“内卷化”。决策部门故步自封，与外界关联性差，从决策的调研评估到决策的制定，再到决策的执行都由决策部门自行承担，降低了决策的民主性和科学性。(5)财政支出的“内卷化”。一些机构和部门将专项经费内卷为正式经费，致使政府的财政经费不断攀高。(6)改革进程的“内卷化”。改革若触及部门利益，往往受到相关机构和官员的抵制。“内卷化”实际上是简单地复制旧有机制，致使社会管理创新停滞不前，并营造出社会管理“表面稳定”，反过来又进一步强化“内卷化”的继续和繁荣。 综上分析，我国行政管理体制改革乏力的困境以及进程中显现出的诸多症状，符合制度变迁理论中的“路径依赖”特征。“路径依赖”存在于政治制度变迁的过程中，这表明“惰性”是政治发展内在的秉性[2]。这种“惰性”一旦得不到有效控制，就会使得我国行政管理体制的改革陷入一种低效、停滞的“锁定”状态。造成这种“锁定”状态的深层次原因主要有以下三个方面。 (一)既有制度导致的路径依赖 新中国成立之初，我国行政管理体制的突出特征就是政治经济权力的高度集中，这种体制经不断自我强化，最终形成了改革之始的全能主义政治模式。全能主义的政治模式直接引导出全能政府模式。全能政府模式以“强政府，弱社会”为特征，社会空间狭小，国家政治权力直接控制社会，社会成员的自主性不强。在制度领域，国家政府权力往往垄断着社会政治经济制度的创设与变更权。即使社会成员自发形成了对旧有制度实施创新的需求，也不能直接转化为制度创新的行动。如果要切实启动制度创新的进程，使之具备合法性，就必须经过权力当局的许可，由此形成我国改革过程中制度创新的“许可进入制”。在经济领域，计划经济体制时代的政府对经济进行全面干预，中央以及各级国家行政机关掌控经济决策权，经济权力渐被政治权力取代。时至今日，对政府计划的过度自信和对自由市场的排斥，仍然在政府及公务人员心中留有历史烙印，从而造成整个国家、政府和社会其后阶段行为方式上的路径依赖。
