论农村集体土地使用权制度改革创新

       农村土地管理制度具有安天下、稳民心的战略特性。农村土地使用权制度改革创新是引领和促进农业现代化，提高农业发展的质量、效益和竞争力，补齐农村农民这块全面小康短板的关键性要素。改革创新农村集体土地使用权制度是破解“三农”发展难题，厚植现代农业发展优势，坚持以法治化的发展新理念引领、促进和保障现代农业发展的新动力。马克思、恩格斯十分重视财产权利与土地产权问题，认为广义的所有权是指在法律制度上对整个生产关系的肯定，而狭义所有权则是指法律上对财产归属关系的权利规定。马克思还以土地作为考察对象，从使用价值形态和价值形态两个方面对所有权的权能结构进行考察，指出土地的所有权包括所有、占有、支配和使用等诸权利，并可以发生权能的分离运动。在价值形态方面，马克思在分析资本主义市场机制基础上，指出股份公司作为一种资产权利委托代理制，其所有权呈现所有、代理、管理三权分置的构造，从而建立起了股份制及其产权制度的基本理论。[1]这些论述对于农村集体土地使用权制度理论及其法律制度的深化改革与创新，都有着深刻的理论指导意义与丰富的实践运用价值。

       一、农村土地使用制度改革是全面深化改革和依法治国的重点之一

       坚持农村土地集体所有制不动摇是土地管理制度改革的核心。农村土地使用制度的改革涉及经济社会发展的一系列法律，政策、法律和社会、经济等各领域的关联度和敏感度都很高，应该坚持依法规范、谨慎稳步推进。全面深化农村土地使用制度改革，应当依法确保耕地红线不被突破，在确保耕地总量不断适度增加的基础上实现基本稳定。土地承包经营权流转应当符合土地使用制度改革方向和基本原则，①非农业生产用地应坚持节约集约的原则。农村土地使用权制度改革创新更应注重引领、推进节约集约利用土地。通过深化新型城镇化土地使用制度改革创新，不断提高宅基地利用率，确保农村有更多的土地能复垦整理为高质量的耕地，不断拓展“三农”发展和美丽乡村建设的新空间；依法以规引领和规范企业建设高标准厂房，坚持多规合一“管地”，确保园区和企业把土地集约利用到最大限度；坚持按照规划设置功能片区，实现多部门统一规划、联动管理的长效机制，为统筹城乡和区域经济社会发展提供土地资源保障。改革创新土地使用权制度，应确保始终坚持依法管理土地、不触耕地红线、不危及生态环境、不损农民利益这一底线。

       作为经济社会发展不可或缺的重要资源，“土地只有流转起来，才能使生产者的能力与其拥有的土地相匹配，才能真正实现公平与效率的统一。”[2]但中国经济社会实现快速发展的同时，土地管理的法治建设却未能及时跟进完善，导致现行土地承包经营政策与经济社会发展的需要不相适应，土地利益分配不公的问题在多个领域凸显，并累积了一定的社会问题，如因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题逐渐显现，成为制约农业适度规模经营和“四化”同步发展的突出问题。因此，亟待通过全面深化改革来健全土地法律制度，有效解决土地使用、管理和利益分配等领域的深层次问题。土地是国家粮食安全、生态安全和政治安全的物质载体，土地公有制是中国特色社会主义制度的重要组成部分，中国土地管理法律制度与最基础的政治经济制度密切相关。因此，推进土地管理制度的全面深化改革，应当坚持从这一基本国情、社会制度和法律制度出发，决不能主观臆断、盲目借鉴国外的经验。

       土地问题涉及亿万农民的切身利益，事关国家改革发展稳定的全局。土地管理制度深化改革问题具有根源性的特点，牵涉着相关各方的诸多利益，既有农业、农村、农民的发展问题，又有社会转型和工业化、信息化、城市化及农业现代化的问题，更有解放和发展社会生产力的问题，是一项牵一发而动全身、利益格局调整十分复杂的改革。因此，其改革的标志性、引领性、全局性特点十分突出，应着眼全局，建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制，确保依法规范推进。中国土地管理法律制度与经济社会发展有着密切的深层次联系，特别是土地管理制度改革是国家行为，应坚持由中央部署和进行顶层设计，同时，也需要积极借助市场在土地资源配置中的决定性作用，赋予农民更多财产权利，积极推进中国土地治理体系和治理能力现代化。[3]因此，全面深化土地管理法律制度改革，特别是明确农村集体土地使用权制度，应充分考虑现实与可能、政策与法律、国家集体和个人之间的平衡，并且科学评估其在经济社会发展的风险与影响。

       二、新常态新变化呼唤着以使用权为核心的农村土地制度改革创新

       农村集体土地所有权是国家管理农村社会与经济的一种形式。“土地的集体所有并不仅仅反映一种单纯的经济关系，作为一种地权划分方式，它是种种复杂的权力关系的一个集结，反映了国家对于农村启动全面治理的过程。”[4]中国农村土地产权包含着占有、使用、收益、处置等多项子权利，但每一项大的权利之下又可细分为多项具体权利。各项权利如何设置，以及在不同主体之间如何科学分配，这对农村集体土地使用权制度的公平与效率都有着重大影响。当前，中国经济社会发展出现了许多新的阶段性特征，农村土地制度所处的宏观背景和微观基础都在发生深刻变化，特别是以使用权为核心的农村集体土地使用权制度创新的必要性和重要性更加凸显。在农村土地集体所有、农户家庭承包经营为基本框架的体制下，具体表现为实行农村家庭承包经营责任制的土地经营模式正逐步向“集体所有，农村家庭承包经营、合作社经营、企业化经营”等多种模式并存的方向发展。这种制度上的悄然变迁到一定程度，就需要政策和法律作出积极回应。目前的基本方向是：构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分置”的新型农村土地使用权制度。从其他国家的成功经验来看，世界许多国家和地区的农村土地使用权制度的实践都表明，通过法律手段对农村土地使用权制度进行创新，已经成为各国依法管理土地使用权的共同经验。不少国家在相对完备的土地使用权立法指引下，通过建立土地使用权监管的有效机制，使土地使用权获得充分的法律保障，为土地资源的科学保护与可持续性发展提供了法律支撑。