一、提出问题 土地属于公有制生产资料。自实施家庭联产承包责任制以来，我国农村土地制度设置一直面临着生产资料公有制与家庭分散经营之间的矛盾。近年来，农村劳动力外流与农业生产技术进步推动农业生产经营方式变化，对我国农村土地制度调整提出了新要求。面对不同改革主张与形式多样的地方实践做法，中央划定的农村土地制度改革四条底线之一是“坚持土地公有制性质不改变”。①探索与农业经营方式相适应、与农民生产需求吻合的土地制度，是当前“三农”领域的核心问题。 面对生产力发展带来的变革生产关系要求，目前学术与政策界关于农村土地制度改革的主导思路是，在集体公有的土地制度下设置私有产权，再引入市场机制进行土地要素重新配置。②顺此思路，农村土地制度调整主要是强化和扩大农户土地承包经营权。土地承包经营是生产资料集体所有制的经济实现方式，土地承包经营权是集体土地所有权的权能分离的产物。本文的分析表明，农村土地集体所有权在现有的土地承包关系中被虚置，已经接近突破土地公有制的改革底线，并对农业生产经营产生负面影响。 造成土地承包经营制度改革在法理上与实践中陷入困境的根本原因是，部分研究者忽视土地的生产资料属性并受到私有财产权话语的误导。经过社会主义改造，我国已经消灭土地私有制，实现农村土地归“劳动群众集体所有”，取消私人通过土地垄断占有来摄取社会财富，落实“各尽所能、按劳分配”的社会主义公有制原则。但是在当前的实践中，具有私有财产权属性的土地承包经营权已经违背制度设计初衷，不仅日渐变为私人获取地租的手段，而且阻碍土地要素优化配置，阻碍农业经营体系创新。由此引发对农村土地制度改革的反思：在公有制前提下，土地到底是生产资料还是属于可以被私人占有的财产?与之相关，我国农村土地制度本质上属于农业经营制度还是属于财产制度?基于以上问题，本文梳理土地承包经营制度改革过程及其逻辑，对我国农村土地制度进行正本清源分析，并探讨下一步改革方向。 二、作为集体所有制实现形式的土地承包经营 农村土地集体所有制与农村经营体制是决定土地承包经营制度的两个基本前提。在坚持土地公有制不变的前提下，土地承包经营制度的具体内涵随着农村经营需求进行调整，作为集体所有制实现形式的土地承包经营具有历史实践性。 1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有，并取消土地报酬，组织集体劳动，实行“各尽所能，按劳取酬”，正式实现土地从私有制转为公有制。在“三级所有、队为基础”的人民公社体制下，除少量自留地之外，土地的公有主体与农业生产经营管理单元在生产队一级被统一起来，土地“公有公用”的主要矛盾体现在统一管理难度与统一经营效率方面。 随着人民公社体制走向解体，农村经营体制发生变化，我国逐步确立家庭联产承包经营在农村基本经营体制中的基础地位。实施家庭联产承包经营之后，原来归集体所有的部分生产资料交由各个生产责任主体管理和使用，赋予生产责任主体一定自主经营权利的同时也确定其责任和义务。在集体统一经营向家庭承包经营转化的过程中，部分生产资料继续由集体统一占有和管理，比如农田水利设施，其他的大部分生产资料实现“车马土地到家”。原本只拥有锄、镰等简单生产资料的农户，获得了集体所有的车、马、农机具、土地和种子、化肥、饲料等多数基本生产资料，家庭等成为实在独立的微观经营主体。③家庭联产承包责任制推动我国农村生产资料占有形式越来越朝着建立私人产权的方向发展，如近年来国家推行农村小型水利工程设施产权化改革，尝试通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式建立农村小型农田水利工程多元产权格局，打破之前集体所有统一管理的公共生产资料占有形式。④从当前农村实际情况来看，除土地之外的大部分农业生产资料基本实现了农民私有。在此总体趋势下，近年来一直存在主张土地私有化的声音。 土地是农业基本生产资料，“土地到家”是实施家庭联产承包经营的基础。基于所有制的限制，“土地到家”既不能改变土地的公有属性，同时还需要服务于农业的家庭分散经营方式，满足农民自主经营需求。在实践中，我国逐步探索农村土地所有权归集体、使用权归农户的两权分离制度，创造出“公有私用”这一与家庭经营相适应的土地集体所有制实现方式。正确处理“公有”与“私用”的关系是设置土地承包经营制度的关键，具体需注意以下两方面。 一是“公有”作为一种由一定范围内的劳动群众共同占有、使用、支配生产资料并获得收益的产权形式，与私有制下的共有产权形式在外观上相似，但是二者性质完全不同。私有制下的共同共有或者按份共有皆可依法分割转化为个体私有产权形式，而公有生产资料禁止任何形式的私有化。在权益配置上，集体所有制具有对外排他性与对内公共性特点，即凡属本集体经济组织的成员，自然拥有承包土地用于农业生产经营、分享土地租金收入、参与集体土地民主管理等方面的“资格”。其成员身份一旦被取消，便丧失上述“资格”。公有制生产资料在集体内部的配置与集体成员资格相关联。在家庭承包经营体制下，产生相对稳定的生产资料配置要求与不断调整集体成员构成之间的矛盾。具体是指，一方面婚丧嫁娶、户口迁移等带来的成员资格变动要求不断调整土地配置，另一方面是农业生产对土地承包稳定性有一定要求。如此就形成在土地承包经营实践中土地应否调整这一焦点问题。
