责任、质量与生产力是21世纪全球高等教育改革与发展的三个核心词。[1]质量、质量保证无疑是其中最突出的主题，其不仅是一个国家高等教育政策的主要议题，而且成为一种国际行动。[2]欧洲是世界高等教育发达区域，拥有最古老的大学机构和深厚的高等教育传统，但质量保证却是一个相对较新的事物。20世纪80年代中期，西欧一些国家最早建立了系统性的大学和课程评估程序，当时是一种基于院校、学术自主、零触式的质量保证模式。进入20世纪90年代末21世纪初，在当时特定的政治经济背景下，欧洲在博洛尼亚进程中全面借鉴了美国认证模式，并在制度迁移的过程中与传统的大学价值与结构不断冲突、磨合、重塑，最终形成了基于认证的、控制取向的、民族国家中心的新型质量保证模式。本研究从政策、研究与实践三个层面回顾欧洲25年来高等教育质量保证行动发生、发展的历程，分析目前面临的挑战与改革方向，以期为建立健全高等教育质量保证的中国模式提供借鉴。 一、作为一个政策议题的高等教育质量保证：政治因素与意识形态 质量保证具有地缘政治的意义，它影响一个国家的竞争力，甚至在全球知识经济体系中的地位。[3]欧洲高等教育质量保证并不是源于高等教育体系自发自觉的质量行动，而是植根于特定的政治经济背景。政治性因素是欧洲高等教育质量保证政策发展中的一个核心因素。这不仅体现在质量保证议题的兴起源于政治经济的考量，而且整个发展过程也受到了多主体、多水平的政治因素的影响，国家的、政府间的、次国家的以及超国家层面的政治力量和行动纲领形成了一个相互竞争的政治角力系统，共同塑造了欧洲质量保证行动的政策框架。 (一)高等教育作为协调器，促进欧洲彼此独立的社会系统的整合 促进“欧洲协调”是欧洲高等教育质量保证行动一个强大的意识形态的改革前提。这一诉求是欧洲对政治、市场与社会等各个领域的全球化挑战的回应，也是对整个20世纪欧洲反复出现的危险、混乱与动荡的社会现实的反思。高等教育的欧洲协调是指一些超国家组织或者政府间组织(如欧盟)建立一些正式的、非正式的规则的制度化过程，这一过程也是建立整个欧洲规则的过程，它会影响到国家高等教育体系(宏观)、大学机构(中观)以及个体行为(微观)。[4]1999年，博洛尼亚宣言正式启动了高等教育的欧洲整合行动，该宣言的宗旨即促进欧洲高等教育透明和协调。进入21世纪，高等教育欧洲化更加清晰。2003年，欧洲教育部长柏林会议明确提出“质量以及质量保证是建立欧洲高等教育区域的核心”。[5]质量保证行动的“欧洲协调功能”意图通过两个方面实现：第一，从高等教育体系内部而言，质量保证可以提高欧洲各国复杂多样的学位制度的透明度，促进国家之间、院校之间的高等教育合作和认可，建立统一的欧洲高等教育服务市场；第二，从高等教育与其他社会系统的关系而言，质量保证提供了外部机构介入高等教育的合法途径。质量保证促使高等教育机构向所有利益相关群体公布产出信息，这不仅使外界更多、更好地获得高等教育系统的信息，而且促使高等教育机构与更大的社会系统的整合。[6]高等教育机构不再是“象牙塔”内的自足系统，而是要以质量赢得外界信任、换取资源，由此促进不同功能的社会系统彼此互动和协调。尽管促进欧洲协调是欧洲质量保证行动的一个强烈的政治诉求，但是，欧洲高等教育的整合目标与各个民族国家的教育主权之间一直存在着难以协调的矛盾，这直接影响了高等教育欧洲化目标的实现。 (二)高等教育作为助推器，提升欧洲在全球的经济和教育竞争力 提升“欧洲竞争力”是全球化背景下欧洲质量保证行动的又一个政治经济诉求。全球经济竞争和教育合作，在塑造高等教育质量保证政策中扮演着非常重要的角色。在全球化背景下，学生和学术资源跨国流动日益频繁，一个国家的高等教育机构希望在国际市场中树立良好的形象，这就促使高等教育机构愿意通过机构认证或其他质量保证形式，向世界显示自身的地位和声望，以便在全球性高等教育市场中吸引更多的资源。质量保证是增加一个国家高等教育质量的透明度和可比性的重要举措，也是提高一个国家或区域高等教育竞争力的重要途径。从个体层面看，在一个不断国际化的高等教育环境中，评估和认证能够提高大学的教学、研究和管理的透明度，促使大学运作处于公众监督之下，这既是赢得消费者信任的方式，也是保护消费者利益的强大工具；从国家和区域层面看，欧盟作为一个超国家的国际性机构，一直致力于建立一个统一的欧洲劳动力市场并将高等教育看成是为未来劳动力市场提供专业人员的培训。欧盟2000年提出“知识经济”的一个基本假设是：通过对以前彼此独立的社会子系统的整合，在经济发展与高等教育改革之间建立恰当联系，由此产生巨大的协同作用，使欧盟在全球经济竞争力中居于领先地位。于是，提升欧洲竞争力成为质量保证行动的又一个强大的意识形态前提。 (三)高等教育作为责任主体，是实施新自由主义政府治理的政治工具 “责任制”是欧洲质量保证行动的又一个核心功能，也是各国政府在公共财政不断紧缩的情况下，建立高等教育新型治理方式的一个政治手段。20世纪90年代，作为对苏联政治体系解体和东欧国家建立市场经济的回应，一些国际组织，如国际货币基金组织和世界银行非常强调将问责制作为有效治理的一个基本原则，将建立责任制体系视为促进经济转型和建立民主政治体系的决定性因素。从本质上看，建立责任制是新自由政府治理模式改革方案的一个政治技术，这一技术的关键在于设定一系列的准则和价值，外部规制机构能对组织和个体的行为和能力进行合法的干预，从而以“远距离控制”的方式实现政治目标。[7]这既是“放松规制”(de-regulation)，也是一种“重新规制”(re-regulation)，自主、绩效、评估、问责是这场运动的关键词。新自由主义政府治理模式直接促生了“以自主换绩效”的高等教育治理改革。按照新公共管理运动的逻辑，政府放松对高等教育的管制，高等教育机构在战略规划、财政与人事等方面有更大的自主权；相应的，政府要求高等教育机构接受认证和评估，向公众承担更大的责任。以问责制为诉求的高等教育改革很快获得了广泛的社会支持，即使是大学学术人员也很难公开反对责任制理念，这就为引入高等教育质量保证机制提供了合法性基础，直接促生了认证以及其他评估。[8]通过责任制改革，政府即避免了承担高等教育责任而可能面对的更大财政赤字，也以公共利益保护者的名义获得了对高等教育的远距离控制。质量保证机制所带来的高等教育责任、透明和服务质量的改革理念完美地掩盖了政府控制高等教育的意图。[9]质量保证行动成为欧洲国家试图控制高等教育、确保其标准化和同质化的一个政治工具。
