随着依法治国方略成为全社会的共识，法治对高等教育的影响得到全面提升，随之社会大众对高等教育法律制度的需求也激增。新中国成立以后，国家就开始着手构建和制定高等教育法律制度。1998年《中华人民共和国高等教育法》(简称《高等教育法》)通过并于1999年开始施行。该法确立了我国基本的高等教育法律制度，但是由于历史、立法技术等方面的条件限制，该法对很多有争论或者分歧比较大的问题没有进行明确。随着社会发展，《高等教育法》原有的缺陷日益暴露出来。进入新世纪以来，国家相关部门开始着手研究和推动《高等教育法》的修改工作。十二届全国人大常务委员会第十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国高等教育法〉的决定》，就原《高等教育法》部分有问题的制度设计进行了四个方面的补充与完善。面向未来，《高等教育法》如何执行和再完善成为目前比较现实的问题，因而，对此问题的研究也就显得十分必要。 一、《高等教育法》的制定与完善过程 (一)《高等教育法》的制定 新中国建立初期，我国教育法制建设进程缓慢。在高等教育领域，主要是一些行政规章，如1950年8月教育部颁布的《专科学校暂行规程》和《高等学校暂行规程》，1956年5月教育部颁布试行的《中华人民共和国高等学校章程草案》，1961年9月中共中央批准试行的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》等。十一届三中全会以后，国家开始有计划地推进高等教育法制建设。1980年2月第五届全国人大常委会第十三次会议，通过了新中国第一部有关高等教育的专门法律《中华人民共和国学位条例》。随后，国务院1986年3月颁行了《高等教育管理职责暂行规定》，1986年12月颁行了《普通高等学校设置暂行条例》等行政法规或规章。与此同时，国家教育主管部门也制定了一系列的规章，如国家教委1988年4月发布的《成人高等学校设置的暂行规定》，1992年8月发布的《关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见》等。此外，1993年颁布的《中华人民共和国教师法》(简称《教师法》)、1995年颁布的《中华人民共和国教育法》(简称《教育法》)、1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》等法律中都有涉及高等教育的内容。 这一阶段，关于高等教育的法制建设虽然有了一定的成果，但是还存在规定比较分散、位阶较低等问题，其中最大的缺陷还是这些法规、规章、条例等都没有涉及高等教育发展的深层次矛盾。而当时我国高等教育最突出的问题就是高校的发展严重滞后于社会政治经济的发展，其根本原因在于长期以来我国高校实行计划管理模式，存在着国家对高校统得过死、高校没有办学自主权、资源配置不合理、办学与社会不接轨等诸多弊端，这种体制在一定程度上制约了高校的进一步发展，为改善这种高校发展与社会发展不协调，高校发展难以适应社会发展需求的现状，我国迫切需要起草一部专门的、系统的《高等教育法》，以激励、保障、规范和约束高等教育的各种活动，因此《高等教育法》立法事宜成了当时我国教育事业发展中的头等大事。 20世纪80年代，以国家教委等为牵头单位的《高等教育法》立法工作小组成立，专门推进《高等教育法》的立法工作。鉴于当时我国高等教育的发展水平，该法在起草初期就确立了立法的几个基本原则，第一注重从我国高等教育实际出发，积极借鉴吸收国外经验；第二立足现实，适当超前；第三注意研究我国高等教育中存在的突出问题，加强立法针对性[1]。为此，《高等教育法》在起草的过程中，特别注重总结吸取新中国高等教育改革发展的基本经验，尤其是改革开放以来的各方面经验，以及借鉴国外发展高等教育的成功经验。1997年初《高等教育法》的法律草案基本成型。1997年6月《高等教育法》草案在国务院第57次常务会议讨论和八届全国人大常委会第二十六次会议审议之后，被发到全国各地征求意见。根据各个方面的反馈意见，全国人大法工委和国家教委在反复研究后，对《高等教育法》草案进行了修改。1997年12月，乔石委员长主持召开委员长会议，听取了《高等教育法(草案)》修改意见的汇报，并决定将草案修改稿提请全国人大常委会第二十九次会议第2次审议。1998年4月，九届全国人大常委会第2次会议进行第3次审议，会议对高校内部的领导体制等问题提出了修改意见。之后，在人大法律委员会进行了两次审议并修改后，法律草案提交九届全国人大常委会第4次会议再次审议[2]。最后，1998年8月29日，《高等教育法》获得通过并于1999年1月1日开始施行。 可以看出，该法从着手起草到通过审议，历时十几年时间，起草过程经历了4次常委会审议，这在我国立法史上是不多见的，这充分证明了《高等教育法》的重要性[3]。 (二)《高等教育法》的修订 可以说《高等教育法》的颁布，基本确立了我国高等教育管理制度。但是随着社会快速发展，民主法制进程加快，高等教育事业的发展与改革向纵深推进，高等教育面临的内外部环境都发生了很大的变化，《高等教育法》构建的制度体系在新的历史条件下难以起到应有的作用，很多现实问题成为了长期困扰我国高等教育事业发展的瓶颈问题，比如大学严重的行政化、学术委员会的作用得不到发挥、高校内部的管理水平严重落后于社会发展等，都成为全社会高度关注的问题。在新形势下，推进高等教育法制建设，完善高等教育法律体系也显得愈发必要和迫切。 2010年党中央、国务院印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，提出了建设高等教育强国、加快完善教育法律制度，推进高等教育领域综合改革的要求。随后党的十八届四中、五中全会相继召开，要求完善教育法律法规，全面提高高等教育质量，推进“双一流”建设。在此背景下，《高等教育法》等相关法律的修订提上了国家立法机关的议程，立法机关将《教育法》《高等教育法》《教师法》和《民办教育促进法》进行打包考虑、一揽子修改(也称为“包裹立法”)①。2013年9月5日，国务院法制办公室开始就《高等教育法》等4部法律向社会公开征求意见，以进行系统修改。经过两年的反复讨论，2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改《高等教育法》的决定，对第四、五、二十四、二十九、四十二、四十四、六十条等7个地方进行了修改。这是《高等教育法》在1998年通过以来的首次修改，这次修改对一些已经形成共识的制度设计进行了创新性的突破，主要涉及专科层次新设立高校审批权的下放、学术委员会的地位与职责、高校办学质量评价、高校办学经费筹措4个方面的内容。此外，还对高等教育要坚持的方向、高等教育的任务等条款进行了修改，对一些不符合教育发展规律、不适合社会发展需求的法律条款进行了删除。
