欧盟海洋安全治理论析

       欧洲海洋安全是欧洲安全在地理空间和功能领域上的重要延伸，是欧洲整体安全的重要组成部分。但在2010年之前，国内外学术界对于欧洲安全的考察较少从海洋维度展开。美国智库大西洋理事会的马格努斯·诺登曼(Magnus Nordenman)曾经指出：“不同于亚太区域主要被视为海洋环境，欧洲通常被认为是一种陆地形式的存在，欧洲作为一个大洲，其命运被牢牢嵌入巨大的欧亚大陆之中。”①但是，“近些年来，欧洲的海洋安全开始处于聚光灯之下”，②非法移民、能源安全、环境安全、毒品走私、海盗等这些与海洋息息相关的问题越来越对欧盟经济和民众福祉可持续发展构成了挑战。此外，欧盟并非在其发展历程中规避和忽视海洋安全。无论是战略层面还是政策层面，欧盟的安全防务一体化一直体现着对海洋维度的关注，而且《欧盟海洋安全战略》已经基本成型并处于不断发展和完善中。欧盟作为一个全球行为体，不仅越来越多地介入周边海洋事务，也开始关注远离欧洲大陆的海洋事务。对欧盟安全的海洋维度展开分析，并重点考察欧盟海洋安全治理的演进和发展具有重要的理论和现实意义。

       一 欧盟：不容忽视的海上力量

       传统观点认为，欧盟并不具备成为海上力量的基本元素。作为一个整体，欧盟没有整合的海军力量，与“欧盟海军”类似的相关术语也很少出现在欧盟超国家机构或者政府间对话的议程上。在探索和建构适合其身份认同的全球性角色的过程中，欧盟经常被视作一种“民事力量”(civilian power)或“规范性力量”(normative power)。时任英国知名智库国际战略研究所所长的弗兰西斯·迪歇纳( Duchêne)曾将欧共体(欧盟)描述为“以经济实力见长，武装力量相对薄弱的民事国家集团”。③尽管冷战结束之后，欧盟呈现出一定程度的军事化发展趋势，但仍然不具备高度整合的集体军事力量。欧盟程度有限的军事化身份和角色，使其很少与海权、海军、海洋权益维护等概念联系在一起。但实际上欧盟已经成为一股不容忽视的海上力量，欧盟的海洋治理能力正在不断提升，欧盟海洋安全供给者的角色也不断凸显。

       从地缘角度观察，在欧盟东扩之前，欧盟15国所占据的地理空间是亚欧大陆伸向大西洋的大半岛。麦金德将这一区域描绘为“内新月形地带”，斯皮克曼则将这一地区描绘为“边缘地带”。“内新月形地带”和“边缘地带”会面临来自亚欧大陆大国和海上大国的双重压力。冷战时期美国和北约海上力量的存在，使得欧共体(欧盟)的地缘政治压力主要来自陆上大国，海洋安全并非欧共体(欧盟)的核心关切。随着欧盟的不断深化和扩大，以及非传统和传统安全威胁相互交织、日益复杂，来自海上的威胁已成为欧盟无法回避的挑战。西班牙塞尔维亚大学地理学教授胡安·苏亚雷斯(Juan Luis Suarez de Vivero)和胡安·罗德里格斯(Juan Carlos Rodrguez Mateos)指出，欧盟扩大不仅意味着地缘政治性质的改变，也涉及欧盟海洋地位的变迁。④虽然，“冷战后欧盟的三次扩大造成欧盟重心转移至欧洲大陆的印象”，⑤但是欧盟扩大至28个成员国使得欧盟的海洋边界扩展至大西洋、北冰洋、北海、波罗的海、地中海和黑海。

       欧盟28个成员国中有23个国家是沿海国家，欧盟拥有的海岸线长达7万公里，是美国的三倍多。⑥欧盟成员国专属经济区面积之和达到2500万平方公里，也超过美国居世界第一位。目前欧洲海洋经济的规模约4850亿欧元，从业人员540万人。预计到2020年，欧洲海洋经济规模将增加到5900亿欧元，从业人员增加到700万人。与海洋经济相关的活动不仅分布在海岸带或海上，在内陆国家也有。根据欧盟统计局数据，1亿9600万人(欧洲人口的43％)定居于海岸带区域，其中就业人口为8800万人。⑦“欧盟对外贸易的90％和内部贸易的40％由海洋运输方式承载。”⑧“欧盟拥有世界上最强大的海港网络，拥有世界上40％的商船队。”欧盟成员国中的希腊、塞浦路斯和马耳他是世界上最大的几个船旗国之一。在海洋渔业方面，欧盟仅次于中国拥有世界第二大规模的捕捞船队，捕捞船的数量为84909艘(2009年)。⑨海洋经济是欧盟经济的重要组成部分，欧盟海洋经济实力具有较为完善的基础设施作为支撑。但是按照传统逻辑的理解，欧盟作为一个整体，并没有高度整合的海军力量来保障海洋经济的持续繁荣。

       其实制约欧盟海军力量形成战斗力的主要原因并非资源问题而是政治问题。⑩尽管美国一直督促北约中的欧洲盟友加强军备、增加防务预算，奥巴马政府的好几位防长都曾经对北约的欧洲盟友提出批评和异议，认为北约的欧洲盟友“享受了北约成员国的利益，但不希望共享风险和成本”；批评北约的欧洲盟友投入过少导致北约可能出现空心化的危机。美国总统奥巴马甚至在接受《大西洋月刊》专访时公开指责欧洲盟友“搭便车”，过度依赖美国，不肯加大国防投入。(11)除开美国，北约27个成员国中仅有4个国家的国防开支占到GDP的2％。但是如果将欧盟成员国海军力量整合为一个整体，欧盟海军的“质”与“量”其实与美国不相上下。假设仍然算上英国海军的实力，欧盟成员国拥有的攻击型潜水艇、主要水面舰艇的数量超过美国；两栖作战舰艇的数量与美国不相上下。美国只是在航母数量和战略核潜艇数量上占优势。如果比较欧盟成员国与美国的海洋民事执法力量，欧盟成员国海岸警卫队拥有的巡逻艇是美国海岸警卫队的8倍多。此外，即使英国退出欧盟，欧盟仍然有5个成员国在其海外领地拥有11个海军基地。

       无论从经济还是军事上而言，欧盟都是不容忽视的海上力量，但由于政策法规不足并缺乏有效整合，导致欧盟长期未被视为有效的海上力量。随着《欧盟海洋安全战略》的出台，欧盟海上力量的现实状况和未来发展值得进一步关注。