在我国，自下而上的行政程序法典化活动已经开展许久，目前已有多部地方行政程序规定颁布施行。①但是，地方行政程序规定究竟应该如何谋篇布局，在理论上并未得到妥善解决。在实践中，既有以行为种类为主的编排，也有以程序制度为主线的编排；有将法律责任单设一章的编排，也有完全不写法律责任的编排；有内容十分周详、面面俱到的编排，也有内容十分精简、主次分明的编排。这不仅给未来立法活动带来困惑，也给行政程序法应有的统一性和确定性造成负面影响。为此，极有必要从理论上对地方行政程序规定的体例构造加以研讨。 一、地方行政程序规定的体例中轴 中心轴是决定立法框架的关键要素，对整个文本具有提纲挈领的作用，任何立法都需要围绕一个中心轴展开。在我国立法实践中，多数法律都有自己的中心轴，如在侵权法领域，“过失”便是其中心轴，“‘过失，始终作为侵权行为法的核心概念，塑造着侵权法的基本框架”。②又如，在公司法制定和修改过程中，“强调股东中心和利润最大化”是其中心轴。③我国地方行政程序规定的中心轴到底该如何确定至今仍未解决，现阶段主要存有以下两种思路： 1.以“行为种类”为中心轴，按照德国和日本行政法的传统理论对行政行为进行类型划分，从而分门别类地予以规范。按照这种认识，地方行政程序规定的立法文本应该是一种块状结构，立法者应根据行政行为种类规定相应的程序，主要包括：“行政立法程序”、“行政指导程序”、“行政合同程序”、“行政规划程序”等。 2.以“程序制度”为中心轴，按照行政行为做出步骤来规定程序。按照这种认识，地方行政程序规定的立法文本应当是一种条状结构，立法者应根据行政行为的发展步骤规定相应的程序，主要包括：行政行为由谁作出，行政行为遵循何种程序作出，行政行为的成立与效力，对行政行为的监督与救济等。④ 从实践情况看，立法者在这一问题上并没有达成共识，两种立场都不乏例证。以较早颁布实施的《湖南省行政程序规定》为例，其章节编排如下：(1)总则；(2)行政程序中的主体；(3)行政决策程序；(4)行政执法程序；(5)特别行为程序和应急程序；(6)行政听证；(7)行政公开；(8)行政监督；(9)责任追究；(10)附则。从整体看，它是以程序制度为主线的。但是，在《山东省行政程序规定》中又可以观察到以行为种类为主线的编排，其各章为：(1)总则；(2)行政程序主体；(3)重大行政决策程序；(4)规范性文件制定程序；(5)行政执法程序；(6)特别行为程序；(7)监督与责任追究；(8)附则。 显然，上述两种思路明显有别。以“行为种类”为中心轴的认识偏向实体法层面，如行政立法与行政指导存有差异并不是从程序层面而言的，而是说二者在实体层面对相对人的权益影响存有不同；而以“程序制度”为中心轴的认识则偏向程序法层面。因此，从立法学理论上讲，二者不宜共存于同一部行政程序规定之中。但在现行的几部地方行政程序规定的立法文本中，情况并非如此。例如，《湖南省行政程序规定》虽然总体上以“程序制度”为主线，但是实际上其中还含有行为种类的框架观念，如该法第五章“特别行为程序和应急程序”中，便存在“行政合同”、“行政指导”、“行政裁决”、“行政调解”、“行政应急”等明显以行为种类为主线的内容，同时承载着两种不同的中心轴理念。《山东省行政程序规定》等其他一些地方行政程序规定中也都不同程度存有类似的现象。 可见，立法者从一开始就没有重视这一问题，或者说他们的思路从一开始就是不明确的。实际上，地方行政程序规定应当以“行为种类”为中心轴进行编排，以“程序制度”为中心轴过于理想。其理由如下： 1.行政程序法从来都不是单纯地规定程序内容，还必须包括一定的实体要素。行政程序法虽然名为程序法，但实际上必须将诸如“职权”、“管辖”之类的实体内容也涵括在内。历史上行政程序法典化运动的直接目的的确是为了实现实体法与程序法的分离，分别实现法典化。因为行政程序法相对行政实体法而言具有技术性特点，“最易于统一而大同”，⑤所以在立法技术和立法资源有限的情况下，先对行政程序进行了法典化，暂将行政实体法搁置一边。但当立法者认识到发现行政实体法所要面对的行政事务十分复杂，几乎无法用一部法典予以概括时，放弃行政实体法法典化就成为必然选择。而较为可行的替代方式，便是将一些已经较为成熟的实体技术融合到行政程序法中。于是，“过去被认为是行政实体法总则的事项，逐渐被纳入行政程序法中”。⑥因此，现代行政程序法的内容大多是综合性的，实体与程序并存。例如，在1997年《联邦德国行政程序法》中同样可以见到“地域管辖”、“行政行为确定力”之类的实体性规定。⑦一度被学者解读为纯粹程序性规定的《日本行政程序法》⑧虽然多数是程序性内容，“行政指导则另当别论”，⑨该法第32条的规定被日本学者纸野健二解读为为行政指导设定的实体性界限，“是完全从实体法的角度解决程序法上的问题”。⑩可见，程序与实体在行政程序法中几乎是同时存在的，单方面以“程序制度”为中心轴制定立法条文，可能与行政程序法固有的二元属性相冲突。
