中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2016)09-0083-12 一、合法预期保护——法治政府的应有内涵和重要体现 2012年党的十八大报告提出，到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。在全面建成小康社会目标的新要求下，建设法治政府和依法治国基本方略全面落实被相提并论，这个定位已经超出了国务院2004年《全面推进依法行政实施纲要》的要求，说明法治政府已经成为中国共产党治国理政的目标。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，提出了加强法治政府建设的总体要求。2013年，党的十八届三中全会明确要求推进法治中国建设，建设法治政府和服务型政府，提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是中国共产党第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，也是继“四个现代化”之后，中国共产党提出的又一个“现代化”战略目标，从新的高度进一步丰富了法治政府的内涵。理论与实践证明，国家治理体系和治理能力与现代化之间联系的桥梁只能是法治。2014年，党的十八届四中全会正是顺应了历史发展的必然逻辑，适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图。会议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》再次强调指出，经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成法治政府。 作为现代行政法上一项新兴原则的合法预期保护原则，其核心要求在于，行政相对人基于法的安定性要求以及对政策连续性的信赖，对政策或行政行为所产生的合法预期应当受到法律上的保护。在行政法上，合法预期保护原则构成对行政政策裁量的一种有效限制，因而也被认为是合理行政的内容。公民的合法预期保护无疑是现代法治政府的重要内涵和具体体现，因而确立合法预期保护原则是现代法治政府的必然要求，也是现代行政法的必然趋势。合法预期保护原则就其所蕴涵的正义、衡平理念及其伦理性而言，是适用于一切法律关系的基本原则，而由于行政法律关系的特殊性，该原则的功能在行政法律关系的运行中更加凸现，进而使得该原则在行政法律关系中的适用也显得更加重要。应通过行政法中合法预期保护机制的确立，规范行政权的行使，促进现代行政管理体制的建立，进而推动政治体制的完善。真正的行政法治要求行政主体权力的行使必须以一种明示的方式进行，以便行政相对人可以清晰地预知可见的未来。如此，行政相对人方能合理地安排自己的活动，社会才得以和谐稳定。人们通常说法律规范是社会的稳定器，就是因为法律规范具有预测功能。这种预测功能无论是对法律规范的适用，还是对法律规范的遵守，都具有重要的意义。行政法律关系主体双方遵守了法律规范，就会得到应有的利益；反之，违反了法律规范，则会受到相应的处置。特别是行政主体若违反了法律规范而造成相对人合法预期利益的损失或损害，就必须予以相应的补偿或赔偿。合法预期保护是现代行政法规范行政行为、保障行政相对人权益的必然要求，是现代法治实现法的安定性的必然要求。 合法预期保护原则的最终确立，对于促进诚信政府和法治政府建设，建立起政府与公民之间的和谐合作关系、良性互动关系，具有积极意义。在我国，现代行政法治的基础理论相对薄弱，在实证法上对行政相对人合法利益的保护机制尚不健全。因此，无论是发展现代行政法学理论，还是健全现代行政法治，研究并借鉴域外合法期待保护理论，都显得十分必要。“从西方国家行政法理论上看，通过法院的不懈努力，以及学者的不断反思、批判和总结，合法预期理论已经变得越来越精致，越来越具有司法上的可操作性。因此，单纯从理论的成熟角度说，把它介绍和引进我国，已经是时候了。”①梳理行政法中合法预期保护理论研究脉络，探求行政法治建设中合法预期保护的实践发展进程，以便进一步从理论上阐明有效实现行政法中合法预期保护理念的焦点问题，进而推动行政法治建设中合法预期保护的实践进程。这应当成为我国行政法学者义不容辞的任务。 二、行政法上合法预期保护原则的内涵及其起源探寻 正如余凌云教授所指出的：“用历史的眼光看，合法预期的总体脉络是由程序性保护发端，向实体性保护走去。它是经由一个个判例逐步发展而来。从某种意义讲，其发展的基础是实用主义而非理论原则。但是，经过法院的持续努力，理论上已蔚为大观，面相也逐渐清晰起来，并与传统的公正行事义务、禁止反言、平等保护、不拘束裁量权理论等发生勾连，淬炼提纯，形成自洽的体系。虽然迄今为止，它还在不断发展之中，其走向尚难完全预测，但是，系统性梳理的时机早已成熟。倘若我们打算引入合法预期，就实在有必要梳理一下它的来龙去脉。”②任何一种理论的研究及其实践运用，首先要解决的是其概念问题。唯有内容概括准确、形式表达清晰的概念，才能为人们所理解，也才能为实践所有效运用。关于行政法上合法预期的概念，中外学界均存在不同的理解。合法预期保护这一概念是在20世纪90年代由于安教授翻译的《德国和欧洲行政法的一般原则》一文传到我国的。③目前在我国行政法学界，在合法预期及其相关的概念术语的使用上可谓是“百花齐放、百家争鸣”。据张兴祥博士考察，legitimate expectation一词的中文译名分别有“合法期待”、④“合法预期”、⑤“正当预期”、⑥“正当期望”、⑦“正当期待”⑧等。理论研究本身的百花齐放当然有百利而无一害，但是在理应稳定的概念术语使用上呈现出“百家争鸣”之势，“这对于我们建立一个共同的学术交流的话语语境和对话平台是有害而无益的”。⑨
