一、问题的提出 由于立法者理性的有限和社会环境的变化，部分领域行政处罚的法定起点与相对人经济的承受能力不完全适应，已成为我国行政执法中一个亟待解决的问题。这在当前海事、计划生育、农业、工商等行政管理领域表现尤为突出。兹举几例：(1)在海事管理领域，笔者所在课题组曾在长江海事局系统进行问卷调查，结果中有超过1/3的基层执法人员反映“设置的行政处罚起点偏高而导致执法难到位或引发当事人抗拒”。①作为内河海事行政处罚的主要依据，《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》(以下简称《海事处罚规定》)的罚款类条款共有31个，平均处罚起点为2.18万元。而2013年全国交通运输仓储和邮政业城镇私营单位就业人员平均年工资仅为3.3万余元，②内河航运业的收入则更低。③按照2013年我国城镇居民恩格尔系数35％来计算，④有关从业者维持基本生活的费用约为11599元。这意味着，即便从下限进行处罚，也可能危及某些违法相对人的生存条件。(2)在计划生育管理领域，由于各地区制定社会抚养费征收办法时主要“考虑了平均收入水平和收入超过平均水平的人群而没有考虑低收入群体，而这部分人往往又是违法生育的多数”，⑤致使部分相对人履行困难。在贵州一起超生行政处罚案中，计划生育管理部门几乎已按法定最低限度(所属地区人均纯收入四倍)给予处罚，仍然导致相对人因为缴不起22500元罚款而自杀。⑥(3)在农业管理领域，原《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)规定，经营、推广未经审定通过的种子的，没收种子和违法所得，并处一万元以上五万元以下罚款。但实务部门普遍反映罚款起点一万元偏高，尤其对于县和乡镇级经营商而言难以承受，最终到位的数额大多在1000元-2000元。⑦及至2015年《种子法》修订，处罚额度不降反增，新法第78条将该处罚的上下限分别提高至20万元和2万元。 基于此，对经济确有困难的违法相对人给予减轻处罚，已成为行政执法中的普遍做法。依据过罚相当原则和《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)有关从轻、减轻处罚的规定，对符合条件的违法行为适度减轻处罚，是行政处罚的一项重要制度。但是，在实践过程中，减轻处罚遇到了两方面的执法难题：(1)依法实施行政处罚是执法者的法定职责，而减轻处罚是在法律底线之下进行处罚，非有充分理由不得随意为之。面对过高的处罚起点，“经济困难”并非立法所明示的减轻情节，适用不当将埋下违法隐患并导致失职。⑧例如，笔者在课题调研中了解到，在水上交通事故的行政处罚中，执法人员仅以相对人经济困难为由减轻处罚，而被检察机关以涉嫌玩忽职守和滥用职权罪介入调查以致直接查办的个案并不少见。⑨(2)减轻处罚在理论上被认为是一种“二次量罚”，⑩在法定处罚起点之下有着巨大的选择空间。倘若缺乏必要规制，将形成无限制的自由裁量，极易诱发滥用职权和执法腐败问题。由此，能否科学确定减轻处罚的方式和幅度又反过来拷问着裁量结果的合理性。 党的十八届四中全会《决定》强调，要“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”目前，行政法学界主要关注普通行政处罚的裁量基准，对减轻处罚的裁量基准罕有涉及。事实上，由于制度构造的殊异，一般意义上的行政裁量基准理论无法直接套用于减轻处罚。(11)相较于刑法学对减轻刑罚司法裁量权运用的卓著研究，(12)减轻处罚基准显然是行政裁量研究的一个薄弱环节。基于行政执法的实践困境和理论研究的缺失，本文拟从行政裁量的内部构造切入对减轻处罚裁量基准提出初步探讨。需要指出的是，本文所欲构建的裁量基准不仅针对当下较为突出的经济困难问题，毋宁更致力于提炼一般性的减轻处罚裁量基准范式，以期对执法实践发挥普遍指导作用。 二、减轻处罚裁量的内部构造 减轻处罚裁量的内部构造是构建裁量基准的理论框架。在法律适用过程中，“无论是法律要件之中对不确定法律概念的解释和对案件事实的评价，还是法律效果中决定的作出和措施的选择等，均存在着裁量。”(13)由此，可以从法律规范逻辑结构的角度将行政裁量的内部构造表述为：如果存在情形A，则行政主体可以作出B[,1]、B[,2]……B[,n]的决定。前者一般谓之“要件裁量”；后者则称为“效果裁量”。(14)其中要件裁量系指行政主体对有关法律事实和不确定法律概念拥有的判断余地。效果裁量则是指行政主体在已经认定法律要件的基础上作出的对外产生法律效果的行为决定。二者在适用过程上相互衔接，共同构成一个完整的“要件—效果”裁量体系。 (一)减轻处罚的要件裁量 在减轻处罚中，要件裁量主要体现为判断违法行为的案件事实是否属于法律规定的减轻处罚情形。这实际上是一个涵摄过程，即把案件事实这一小前提带入构成要件这一大前提，进而得出是否予以减轻处罚的法律结论。正如魏德士所言，“根据需要作出判决的现有具体事实(小前提)准确说明大前提的过程正是将规范的单个事实构成要件具体化的过程。”(15)由于构成要件的规范表达中大量存在立法者为因应社会变迁而有意识安排的不确定法律概念(英文为undefined legal concept，德文为unbestinm te Rechtsbegriff)，在“事实—要件”的涵摄过程中，经常需要执法者凭借专业知识和实务经验对作为大前提的构成要件进行具体化判断或补充性解释，此间便形成了执法者对构成要件的裁量余地。更准地说，执法者对构成要件的判断和解释，正是沟通案件事实与法律规范的桥梁。在此意义上，面对构成要件中的不确定法律概念，只有透过要件裁量的判断和解释，作为法律适用的涵摄作用方能得以实现。
