几十年来，共同治理制度一直是大多数美国高校所重视的一种大学治理制度安排。2015年，威斯康星州的变革压力备受瞩目。关于州公立大学——威斯康星大学系统(University of Wisconsin System，简称UWS)的大学治理包括终身教职制度的事件占据了美国新闻头条[1]。媒体报道中最备受争议的问题是，州长准备取消UWS教师的终身教职制度，而这是美国高等教育近100年来共同治理结构的支柱之一[2]。 共和党2016年总统候选人Scott Walker，在其第二任期被选后，随着政治力量的恢复，开始了减少威斯康星大学系统政府资金支持的改革。UWS是美国一个重要的公立大学系统，拥有13个四年制大学，13个两年制社区学院和1个全州进修学校。当前，UWS总注册学生数为16万人，每年授予超过3.6万个学位，包括1000个博士学位。每年支出经费60亿美元，其总预算的20%左右来自州政府。 2015年，Walker州长要求(由控制州立法机关的共和党人批准)之后两年的教育经费削减2.5亿美元，州政府份额约消减了10%。同时，州法律明确UWS的共同治理模式被废除，董事会—UWS的治理机构可以制定UWS如何治理的相关规则。董事会拥有16个成员，其中14人由州长任命(每年2个成员)、立法机关批准。 共同治理系统的典型特征是由董事会创建，董事们承担大学系统改革发展的决策。令人惊奇的是，威斯康星州过去是唯一将公立大学系统共同治理模式写进州法律的一个州。就这一点而言，威斯康星州在美国公立大学中拥有最为强大的共同治理系统。在历史上，该州一直处于共同治理系统的前沿。本文将探讨美国公立大学共同治理结构所面临挑战的根源。 一、美国高等教育机构治理结构的典型模式 美国拥有一个相当庞大而多样的高等教育系统。相应地，当前美国高等教育机构主要存在着三种不同形式的治理结构类型：官僚治理结构、法人治理结构和共同治理结构。采取哪种治理结构，关键决定因素是机构归属和机构任务。因为机构任务是由机构主要所有者的目标所决定的，处于大学治理讨论的核心，其主要问题在于谁是机构的合法所有者[3]。 当机构的所有权得到清晰的确定，所有者的目标相对聚焦之时，机构很可能采取官僚或法人治理形式。两者之间的选择主要依赖于机构的主要任务。当机构的主要目标是营利，最有效的治理形式是法人，而如果不是以营利为目标的(是行政的或宗教的)，那么最有效的形式将是官僚结构。相反，如果所有权是分散的(如拥有许多宣称所有权的利益相关者，他们的目标是分散的)，任务是不明确的(如机构拥有许多目标，有时可能彼此冲突)，那么就更可能采取共同治理结构。 基于高等教育机构所有权的设立不清晰这一事实，需对高等教育机构治理进行讨论。当机构被确定为营利性私立机构时，其所有权是清晰的，其主要目标是获得收益。而当一个机构被确定为非营利性(not-for-profit)私立或公立机构时，其所有权就不那么清晰了。 对于非营利性私立大学，机构在法律意义上的所有者通常都是董事会成员，其组成很大程度上取决于机构的属性。典型意义上的董事会代表大学的各种利益相关者：上层管理者、教师代表、学生代表、校友代表和外部社区代表。 哪些人能成为公立机构的合法所有者通常取决于机构或机构所在公立大学系统的董事会。在一些州，董事会成员由州长任命，而另一些州通过普选产生。在许多情况下，即使公立大学的合法所有权是相当清晰的，他们事实上的所有者却有可能相当模糊。公立大学董事会相对不活跃，大多数决策由自治产生。一般地，董事会被认为是机构的守护者，其主要功能是制定使机构长期稳定运行的规章制度。除教师之外的利益相关者，如学生和民众等，也认为他们应该在公立机构的运行中拥有一定的话语权。 以下将更详实地讨论三种治理结构的主要特点。 1.官僚治理结构。官僚治理结构适用于执行机构所有者规定的任务，往往追求非金钱任务。这类机构通常是政府机构所有，基于特殊目的的高等教育机构(如军事学院)或宗教组织(如神学院)等，采用此种结构。一般而言，在官僚结构中，组织的普通成员享有共同的目标和文化。因此，所有的组织成员都应该为共同的目标而工作。 相比较而言，官僚结构更遵守外部机构制定的规则，法人结构更倾向于遵守组织内部顶层管理者制定的政策。顶层管理者(top administrator)的责任受控于他/她是否遵循官僚结构的指令、规则或价值观，而绩效是法人结构的主要指标。在这个结构中，决策权自然而然地高度集中，信息流动通常是垂直的，信息的水平流动处在最低水平。底层人员向较高层级汇报信息，较高层级在对汇报信息的监控和评估基础上做出决策。自上到下的信息流动只是自上而下发布的指令，传递到底部进行执行。法人结构拥有相似的自上而下的指令结构。而官僚结构中的中层和底层(教师和行政的)职员与顶层管理者的控制是相对隔离的，他们在法人结构中更受制于顶层的决策者。因为顶层管理者的责任受制于上级(an higher authority)所制定的规则，同样的规则也控制机构较低层成员的行为，所以顶层管理者不可能做出重大的改变。而且，顶层管理者趋向于由内部产生。相应地，这类机构更易于长时期保持稳定。
