过去十年,创建世界一流大学已成为全球高等教育变革的核心概念之一。这不仅意味着高等教育教学科研质量的提高,更重要的是,这表明高等院校需要通过高深知识的习得、调适和创新,提升在全球高等教育市场中的竞争力。[1]世纪之交前后,全球各国、地区政府纷纷出台相关政策,增加经费投入,有选择地重点建设一批世界一流大学、高水平研究型大学及创新型学科,以提升本土高等教育的国际竞争力。[2]我国高等教育“985工程”项目正是在此宏观背景下应运而生。1998年至2012年期间,“985工程”项目连续实施三期,包括中央专项、部委和地方政府配套资金,总计投入904.76亿人民币[3],重点建设39所高校及其相关学科,以促进我国高等院校的跨越式发展,使其在短时间内接近或达到国际一流水平。 继“985工程”之后,2015年11月5日,政府颁布《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(简称“双一流建设工程”)。作为“985工程”重点建设项目的延伸与拓展,“双一流建设工程”提出以支撑创新驱动发展战略、服务经济社会发展为导向,加强资源整合,创新实施方式,加快建成一批世界一流大学和一流学科,提升我国高等教育发展水平,增强国家核心竞争力的总体目标。[4]在新的历史阶段,“双一流建设工程”为全面深化我国高等教育改革、提升高等院校综合实力和国际影响力描绘出了新的发展愿景。 在此全新的宏观政策背景下,反思“985工程”的运行机制,评估其实施成效,总结项目建设的经验与教训,将是科学设计新一轮“双一流建设工程”改革方案,保障其顺利开展的重要前提。鉴于此,本研究首先将尝试基于国际比较的视角,通过与相关国家和地区类似改革的比较,反思我国“985工程”运行机制的特征及其存在的问题。在此基础上,利用1998-2008年我国研究型大学的相关数据,引入面板数据模型等定量研究方法,考察“985工程”对项目高校学术产出的影响效应。 二、我国“985工程”的运行机制:特征与局限 随着高等教育领域国际竞争的日益激烈,政府利用财政倾斜性投入,推动本土高校进行世界一流大学的重点建设,已成为全球性现象。这不仅出现在高等教育发达国家、高等教育后发国家(地区),也出现在类似中国这样的高等教育发展中国家。 在拥有众多世界一流高等学府的高等教育发达国家,德国于2006年推出“卓越计划”(Excellence Initiative),资助建立研究院、卓越集群和11所杰出高校,拓展其优势学科。截止到2011年,“卓越计划”经费投入总计19亿欧元;“卓越计划”二期项目(2012-2017)则计划继续投入27亿欧元。[5]在法国,2008年政府推出了投资总额50亿欧元的“校园计划”(Le Plan Campus ou Opération Campus),旨在重组和整合一批精选的高等院校,倾力打造10个“具有国际能见度”的大学教研中心。该计划构建10个以大学和科研机构为中心的教研集群(现代大学科学城),这10个教研中心共涉及39所大学、37所高等专科学校和重要科研机构,65万大学生和2.1万研究员。[6] 作为高等教育后发国家(地区),在20世纪后期完成高等教育向普及化阶段过渡的日本、韩国、台湾地区也纷纷出台世界一流大学建设计划。韩国于1999年启动“BK21(Brain Korea 21)计划”,以打造具有国际竞争力的世界一流大学为目标。至2012年,该计划实施两期,政府财政投入总额达36亿美元。[7]2013年,韩国为加强大学的科研能力,整合此前的“BK21计划”和“WCU计划”,计划在7年期间(2013-2019)投入2万亿韩元,启动“21世纪智慧韩国后续工程”(BK21PLUS)。日本文部科技省基于2001年6月提出“大学的结构性改革方针”,启动“21世纪COE(Center of Excellence)计划”。2007年,基于“COE 21”项目的成果评估,日本进一步实施“21世纪卓越中心”项目的升级版——“全球卓越中心GCOE”(Global COE Program)项目,致力于“建设世界最高水准的教育科研基地,推动学术发展和培养具有创造力的世界引领人才,并通过研究基地的建设,推动高等院校之间的竞争,促进高等院校形成具有国际竞争力的发展特色”。[8]我国台湾地区自2006年起推动“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”,于2011年推出“迈向顶尖大学计划”(5年500亿计划)作为延续。[9]同时,台湾地区拟在前两期成果的基础上,进入“全球大学计划”阶段。新计划将在2017年至2023年期间,持续以竞争性经费重点补助部分院校,促进台湾地区研究型大学进一步升级为全球大学,使之成为与国际学术发展前沿链接的重要渠道。[10] 表1梳理和比较了中外相关项目的运行机制。通过中外比较发现,“985工程”作为典型的理想导向型政策,在推进世界一流大学建设中,其指导理念、政策导向与其他国家呈现高度趋同性,体现出全球性特征。但就其竞争遴选机制、资助对象、资助力度、评估和淘汰机制方面而言,依然与其他国家和地区的政策存在明显差异。
第一,竞争遴选机制的差异。与多数国家在项目遴选中体现公开透明、公平竞争的原则不同,作为教育管理体制高度集权化的国家,我国“985工程”项目入围院校的遴选主要采用政治过程和非公开竞争的方式[22],组织专家进行非淘汰性审核,简化了申请、评估、筛选环节。不可否认,这种方式可以大幅降低项目实施前期的遴选成本,针对性强,充分体现国家意志。然而,由于“985工程”入围院校局限于少数央属高水平大学,并没有从整体层面推动高等教育体系中各类高等院校之间的良性竞争。相反,对于部分无法入围院校的科研学术发展可能产生冷却效应。