中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2016)04-0055-11 在政治学或者公共管理学的研究中，对于什么是政府，政府的界定、职能、组成、结构等一直都是主要的研究对象和内容。然而，长期以来，对于政府的边界这一个基本的问题依然缺乏有效和深入的探索。 政府边界虽然看似简单，但实际却异常复杂。因为这一问题与很多基础性问题都高度相关，比如在理论层面，什么是政府?应该怎么样去看待政府?政府应该掌握什么权力?政府应该承担什么样的公共职责和社会责任?在实践层面，政府的规模应该有多大，支配资源多少为合理?政府应该掌握的具体行政权力是哪些，应该如何划分政府之间的权力等等。只有系统地回答了政府边界问题，也才能更进一步的加深对这些问题的理解，反之也是如此。 尽管政府边界问题如此重要，然而目前在学术研究中却未给予充分足够的重视和探究。这既有这一问题本身的原因(如含义复杂，界定困难)，也有应用型社会科学研究视角的问题，比如研究中更加关注与现实直接相关的问题等。总之，目前对这一问题还缺乏足够明确的回答，这就直接制约了现实中政府的合理化、最优化等改革措施。比如，在现实改革中经常遇到的瓶颈问题是，政府改革到底的目标在哪里，到底应该如何划分政府、市场、社会之间的关系，简政放权的底线在哪里等等。 问题的重要性是一方面，从影响因素来看，政府的边界既包括政府的权力范围，也包括政府行使的职能职责界限，还包括政府的规模等。从更深层次来看，政府的边界还与政府所处的政治体制，政府本身所具有的能力，政府的组织结构、组织效率、社会技术环境等一系列问题高度相关。因此这一问题影响因素众多，问题实际上也高度复杂，这也制约了学术研究的进一步探索。所以政府边界问题是一个看似简单实则极为复杂深奥的问题。 本文的目的就是对这一问题进行探索，试图通过解构政府边界的深层次维度，建立一个基本的政府边界的解释模型，并集中在三个方面进行逐次探讨：1)政府边界到底应该如何来界定，都有哪些类型，也就是回答当我们谈到政府边界问题时，具体指的是什么?2)进一步，政府边界到底与哪些因素相关，受哪些要素影响?3)这些因素之间的相关作用关系如何并且是如何共同决定政府的边界问题的?最后，在此模型基础上，回答政府最优边界的设置和政府改革目标等问题。 一、问题的提出 尽管人类从数千年前就形成了政府，并且已经有大量的关于政府性质和功能的论述等，然而，一个基本的问题依然没有形成明确的解释，也就是政府的边界在哪里，是由什么所确定的?尽管对于什么是政府，政府的产生已经有了大量的解释(如典型的控制暴力说、契约说、委托代理说等)。然而，政府在形成以后，到底是什么因素决定了政府的边界，为什么有的政府大，有的政府小?什么样的政府是合适的?这一系列相关问题都没有得到很好的回答。正如同通过解释“公司边界问题”可以有效地拓展人们对经济和社会构成的理解一样，对于政府边界问题的探讨同样可以极大加深人们对政治学、公共管理等一系列问题的理解。 当然，对于这一问题的探究，也并不是没有之前的努力。比如，从公共选择理论的角度，国外学者们从居住人数、税收、公共服务提供、选举、社区利益、文化等角度探讨过政府边界的优化问题，但国外研究中的政府边界主要是地理意义上的政府区划边界[1-2]，而很少是涉及职能角度。其基本的观点认为，政府地理边界最优的区域规模是考虑到税收后，区域公共服务(交通、医疗、教育等)提供最优化的状况。这种视角虽然简单，然而，却依然给我们打下了一个探讨政府边界的有效基础。另外对于职能的探讨可以延伸到政府管理最早期，例如洛克在其《政府论》中就认为，政府的核心职能是立法和保护私有财产[3]。此后随着不同国家制度的建立，围绕着政府职能衍生出了全能型政府、有限型政府等各种视角与观点。 而在国内，政府边界问题更多指抽象层面上政府的作用范围，囊括了规模、职能、权力、效率、能力等一系列问题，由于这一问题的模糊性与复杂性，因此对于不多的讨论政府边界本身的研究往往是多维度甚至是模糊的。如王磊、刘西秦讨论了交易费用与政府边界的问题，其核心还是在于政府的税收耗费和规模，对政府边界问题本身并没有深入的探究[4]。高玉林概要性地探讨了政府与个人、政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与法律的功能划分问题，从这些侧面间接描述了政府的边界，这实际还是侧重于政府的职能范围[5]。刘伟则从纯逻辑的角度，讨论了国家与社会、社会正义本身、公众意见与利益的独立性的视角下讨论了政府的有限权力问题，这实际上谈的是有限政府的问题[6]。高立伟、罗芳则从地方政府的权力大小的视角探讨了地方政府的边界问题[7]。苟明俐则探讨了政府干预市场的行为边界[8]。林明灯从政府权力行使的角度探讨了政府权力的界限[9]。总而言之，在国内不多的对政府边界问题本身的探讨中，还缺乏深刻的勾勒和较为系统的问题解构与架构。这也制约了进一步理论上的探讨和改革的深入。 随着当前行政体制改革的深入，对政府边界这一问题本身给予界定的迫切性越发突显出来。因为无法界定政府边界就无法厘清“政府—社会—市场”的基本关系问题[10]，这三者的关系，恰恰是当前行政体制改革的重点、焦点、难点。而政府的职能并不直接等同于政府的边界，因此，系统的探讨政府边界问题，给予清晰的解构，无论对于学术研究还是对于政府改革，都是极为重要的，可以称之为学术与政府改革的焦点问题和基础性问题。 二、政府边界问题的复杂性——政府的显性边界与隐性边界
