土地问题是涉及国家经济基础的核心问题，也是中国历代社会所面临的基本问题。对于南京国民政府而言，实现“平均地权”“耕者有其田”是国父孙中山的政治主张，实行土地改革是建立和完善国家经济制度的根本，同时也是国民党“三民主义”的关键要素。在全面抗战爆发前的十年期间，以蒋介石为代表的温和派土地改革者主张以缓和、渐进的方式处理中国农村的土地问题，坚决反对在全国范围内实行计口分田、废除土地私有制。国民政府的这一土地改革策略通常被描述为“渐进”的、“和平”的，或“温和”的、“改良”的土地政策。① 对于战前十年间国民政府的“渐进式”土地改革政策，学界多有论述。关于国民政府内部对于土地改革方式的争论，金德群注意到蒋介石在“围剿”革命根据地过程中，曾在“收复区”实行“田还地主”的政策，引起了不同政治派别的质疑，而蒋介石则坚持自己的土地改革主张。②对于中共土地政策与南京政府土地改革之间的关联性，黄道炫认为：“土地问题是1930年代国共对立中一个十分吸引眼球的话题。面对中共土地问题上的积极政策，国民政府也亟思有所作为。……(蒋介石)对土地问题的重要性有相当认识。但是，对于平均地权的方法，蒋介石并不认同中共的土地分配，对农村土地占有状况的估计，也偏于乐观。”③通过梳理南京国民政府建立土地法律体系的过程，何莉萍指出，国民党土地政策的实施步骤是渐进的、迂回的，在当时的历史条件下缺乏落实的条件。④然而，国民政府确立“渐进式”土地改革政策的具体过程仍不明晰。在既有研究的基础上，一系列关键问题亟待研究：“渐进式”土地改革政策是如何被提出的？这项政策的宗旨和原则是什么？蒋介石是如何将此政策确立为国民党的权威土地改革方针的？笔者通过综合考察蒋介石日记、蒋介石档案等未刊档案和已刊文献，尝试对上述问题予以解答。 渐进式土改主张的提出 南京国民政府在形式上统一全国后，立即将解决土地问题提上日程，由以胡汉民、林森为代表的国民党中央开始着手制定土地法。1928年12月31日，蒋介石召集冯玉祥、阎锡山、戴季陶、胡汉民、宋子文、孔祥熙等18人在立法院开会，对胡汉民等草拟的土地法原则进行审查，经过长时间讨论，提交国民党中央政治会议审议。⑤1929年1月16日，蒋介石亲自主持中政会第171次会议，表决通过了《土地法原则》九项⑥，提出：“国家整理土地之目的，在使地尽其用，并使人民有平均享受使用土地之权利。总理之主张平均地权，其精意盖在乎此。欲求此主张之实现，必要防止私人垄断土地，以谋不当利得之企图；并须设法使土地本身非因施以资本或劳力改良结果所得之增益，归为公有。”⑦立法院成立五人起草小组完成《土地法》草案后，国民政府于1930年6月30日正式公布，决定1936年3月1日全面实施，之前在个别省份试行。 由于1930年的国民政府《土地法》并未强制要求全国立即实行土地改革，加之南京政府内部矛盾重重，《土地法》的实行受到了极大的阻挠。例如，《土地法》规定佃农所纳地租不得超过年收获量的37.5%，浙江省率先发起“二五减租运动”，即在本省平均田租率50%的基础上减少25%，将农民纳租率调低至37.5%，但这一改革运动却遭到浙江省既得利益者的强烈反对。1931年底，浙江地方不满于减租政策的人士联名上书国民政府主席蒋介石，称“浙江单行二五减租办法，行之数载，弊端百出”，提出减租运动与私权制度不兼容，请政府命令取消。⑧面对地方上愈演愈烈的冲突，蒋介石最终选择了放弃推行减租。1932年4月6日，蒋介石致电浙江省主席鲁涤平称：“浙江二五减租，农民未受其益，社会多蒙其害，且徒增纠纷。于全国未有确定规章通令以前，不如暂时用明令取消，即以此项租税作为江浙国防之用可也。”⑨4月12日，蒋介石组织召开三省主席会议，正式决定取消二五减租政策。⑩ 对于二五减租政策的失败，蒋介石做出了认真的反思，他邀请政校主任、浙江省党员干部、财经专家向自己汇报情况、共同研究，从而更加翔实地了解到减租政策在地方实施过程中遭遇的具体困难。(11)比如，何廉曾向蒋介石建议说，“坐在国民政府办公室里起草减租条例的人们，并不了解国内各地所存在的实际情况，在南京起草的关于浙江的减租规划，也并不适应该省大部分的实际情况”。由于浙江大部分地区实行的是一种特殊的佃地制度，大地主把远处的土地租给大佃户，出让永久租佃权，大佃户通常又把土地转佃给小佃户，而按照减租新规划的规定，只有地主获得了减租的实惠。(12)经过与各级官员和财经学者的沟通，蒋介石进一步认识到，仅仅依靠中央政府制定的《土地法》，并不足以适应基层社会复杂的土地情况，更不能有效地从根本上解决农村土地问题。因此，蒋介石决定抛开《土地法》的束缚，另谋推行土地改革的出路。 值得注意的是，虽然进行土地改革是国民党“三民主义”的核心主张，然而国民党内部关于如何进行土地改革的争论却从未停息。直到孙中山逝世前，国民党内仍未形成一个完整的、权威性的土地改革纲领，这在客观上为其“继任者”蒋介石策略性地阐释和利用“平均地权”理论提供了可能。20世纪30年代初国民党实行“剿匪”期间，蒋介石一方面希望摆脱“二五减租运动”屡遭失败的窘况，一方面又亟须应对共产党所提出的土地政策，解决“匪区”的农村社会问题。
