[中图分类号]D815.5 [文献标识码]A [文章编号]2095-574X(2016)03-0131-20 核安全问题是当今国际社会面临的重要挑战。①美国奥巴马政府自2009年上台以来，高调推动在全球范围内采取多样化措施提升核安全，并投入巨大政治资源推动核安全国际合作。2009年4月5日，奥巴马总统在访问捷克期间发表讲演，在提出进一步推动核裁军、构建无核世界的同时，宣布将在四年内实现对全球范围内核材料的安全保护，并倡议举行由各国最高领导人参加的核安全峰会。②自2010年华盛顿峰会以来，已经召开了四届核安全峰会，该峰会推动核安全问题，迅速成为国际社会关注的焦点之一，促进国际社会在核安全领域形成了一个以各国首脑积极参与和带动为特点的全球治理新模式，以此丰富了核安全全球治理的内容与机制，将核安全全球治理推向了一个新高潮。2016年3月31日，第四届核安全峰会在美国举行，这也成为核安全峰会系列的收官之作。在这一核安全国际合作高潮收尾之际，应当如何评估核安全峰会的成就与不足?后峰会时代的核安全全球治理将面临哪些挑战?如何实现后峰会时代的核安全的可持续发展? 一 奥巴马政府推动核安全峰会的动因 总体而言，奥巴马政府大力推动在全球范围内提升核安全，既是全球核恐怖主义威胁加大的客观因素使然，也是奥巴马政府重视核恐怖主义以及寻求恢复美国在核领域领导地位等主观因素的作用结果。从客观原因看，全球核安全态势严峻，核恐怖主义对于美国的安全威胁尤其突出。鉴于核安全威胁具有全球性，美国凭借本国之力难以独自应对核安全挑战，而国际社会在应对核安全挑战方面的能力又亟待增强。因此，通过推动深化国际合作来应对核安全威胁，对于奥巴马政府而言具有必要性；从主观方面看，奥巴马总统本人对于核领域问题高度关注，评估核恐怖主义对美国国家安全造成的影响较为严峻，因此有意愿投入大量政治外交资源推动核安全国际合作。与此同时，为在核领域修复美国领导地位，奥巴马政府也有动机通过倡议召开核安全峰会，彰显美国的全球领导地位。 具体而言，全球核安全的严峻态势，特别是核恐怖主义对美国国家安全构成了严重威胁。事实上，早在冷战时期，核安全问题就已经引起了美国政府的警觉与重视。根据1971年2月19日发布的第120号美国国家安全研究备忘录，时任美国总统的尼克松要求针对美国国内的特殊核材料保障展开研究，以评估这些材料面临的安保风险。③该项研究历时四年，其最终报告于1974年4月提交美国国家安全委员会，并引起美国国家安全决策层的高度关注。尼克松总统基于报告建议，要求美国重视评估核设施被劫持、钚材料污染、其他涉核武装攻击，改善和材料控制和衡算程序，加强实物保护措施，将适用于许可证的具体措施应用于免予许可证的核活动。④需要指出的是，冷战时期美国关注核安全风险的对象，主要仍然是传统意义上的国际行为体——主权国家。 冷战结束后，美国面临的大国军事冲突等传统安全威胁有所下降，但恐怖主义等非传统安全威胁逐步凸显。随着苏联解体，散布在原苏联各加盟共和国的核武器与核材料面临巨大的安保风险。为应对这一情况，冷战后上台的克林顿政府以及小布什政府均采取多种措施，通过包括推动“纳恩—卢格减少威胁合作计划”、巩固全球核不扩散体系、加强国际原子能机构保障监督机制的约束性以及提出《防扩散安全倡议》等措施，寻求抵御核领域的恐怖主义袭击风险。 第一，2001年发生的九一一事件则迫使美国政府将防范核恐怖主义袭击提升到前所未有的高度。一方面，在全球范围内，核武器与核材料依旧海量存在与广泛分布，部分武器与材料面临的安保挑战尤其严峻。根据国际裂变材料小组(International Panel on Fissile Material)的估计，在核安全峰会召开前的2009年，全球高浓铀与分离钚的存量分别高达1 600吨与500吨，共计能够制造10万件核武器。⑤另一方面，恐怖组织获取核武器、袭击核设施的意图更加明晰。据统计，冷战结束以来，全球范围内频繁出现针对核武器、核材料与核设施的恐怖主义活动、目标涵盖范围从核武器储存基地到民用反应堆。⑥基地组织曾明确表示有意愿寻求核武器并攻击美国。该组织发言人苏莱曼·阿布·盖斯(Sulaiman Abu Ghaith)曾宣称，基地组织有权屠杀400万美国人，作为美国和以色列给穆斯林带来死亡的报复。⑦而另据报道，美国曾截获基地组织的信件，信中宣称对美国进行“广岛”式的核攻击。⑧ 第二，核安全威胁作为国际社会面临的共同挑战，绝非是美国凭借一国之力可以独自应对的。但现实情况是，国际社会应对核恐怖主义的能力存在“赤字”，难以应对日益严峻的核恐怖主义威胁。这一局面促使奥巴马政府选择以核安全峰会这样一种多边手段大力推动核安全领域的国际合作，从而寻求迅速提升国际合作的质量，削减国际社会在应对核安全威胁方面的“赤字”。 长期以来，国际社会在核安全领域缺乏专门的条约和机制，也没有在核安全领域推动国际合作的核心机构。在条约与倡议方面，国际社会在冷战时期仅通过了《核材料实物保护公约》一项专门具有核安保内涵的条约，主要关注核材料在运输过程中如何防止盗窃、蓄意破坏等。后冷战时代特别是九一一事件后，国际社会对核安全的认识出现变化。2005年，联合国大会通过《制止核恐怖主义行为国际公约》，将非国家行为体非法持有或使用核材料、核设施都视为犯罪行为，各国应采取包括立法在内的必要措施，确保涉恐行为受到严惩。同年，《核材料实物保护公约》修订案出台，进一步扩大了核材料实物保护的范围。此外，联合国安理会先后通过1540号决议与1887号决议，前者针对非国家行为体可能涉足大规模杀伤性武器这一威胁，后者则重点关切核恐怖主义威胁，并确认所有国家都必须采取有效措施，防止恐怖分子获得核材料或核技术援助。此外，在美国等国的推动下，防扩散安全倡议、合作削减威胁项目、八国集团防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系、打击核恐怖主义全球倡议等机制陆续得以建立。
