中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2016)08-0090-13 2016年2月6日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称：《意见》)提出了街区制的城市规划思路——“新建住宅要推行街区制，原则上不再修建封闭小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。”《意见》出台以后，街区制被广泛解读为“拆围墙”，并迅速在我国广大城市居民中产生了强烈的反响。街区制改革涉及对我国《物权法》中小区业主物权配置结构的变更，关系到千万市民的切身利益，引起了社会各界的广泛重视。就当前社会各界的反应来看，伴随着讨论的深入，人们虽然已经从单纯的情绪表达转向实施路径选择的探讨，但对街区制改革中涉及的法律问题的研究仍不明晰，也未提出切实可行的法律制度安排。城市街区制改革直接关系到我国《物权法》中对小区业主物权的规定，因此，从物权变动的视角对街区制改革中涉及的一系列问题进行研究，并运用恰当的物权制度对其涉及的物权法律关系进行调整，对我国街区制改革的顺利开展、实现公共利益与私人利益的协调与共赢具有重要意义。笔者拟于本文中从我国《物权法》的角度对街区制改革涉及的物权问题进行分析研究，并尝试运用公共地役权理论对涉及的物权关系调整进行制度设计，希冀能够对我国街区制改革中公私利益的和谐、共赢有所裨益。 一、我国街区制改革引发的小区业主物权格局变化与利益冲突 街区制是有关街区的规则、原则、规范的表达，对应于小区制，可以理解为要求建筑沿城市干道布局，形成小区围合空间的规划方式。①街区制这一名词作为舶来品，对应的英文名称是“BLOCK”，即Business(商业)、Lie fallow(休闲)、Open(开放)、Crowd(群众)、Kind(友善)的缩写。在国外，街区制的城市规划模式代表了一种和谐、共享、休闲的城市生活方式，与我国当前封闭小区自成一体的城市住宅格局呈现出鲜明的对比。在我国台湾地区，基于社会发展对城市建设重新规划的需要，“地方政府”颁布了“都市更新条例”，对阻碍城市持续、健康发展的道路布局和房屋建筑问题，通过重建、整建、维护的方法予以解决。② 在我国，道路拥堵的首要原因在于我国不少城市的规划缺乏未来长期发展的预见性，但道路拥堵在一定程度上也与我国独特的住宅建筑模式相关。我国城市住宅通常采用的是封闭小区的建筑模式，这一模式的形成在我国当前有着特殊的社会根源。首先，封闭小区的建设在一定程度上是我国传统家庭居住观念“别院独户”的现代形态，小区围墙的设置不仅出于安全的需要，同时也是个人隐私得以遮蔽的保障。其次，随着经济条件的好转，人们对生活品质和安全提出了更高层次的要求。尤其是在我国当前城市公共设施供给不足、城市环境卫生不尽如人意的情形下，干净、安全、舒适的小区成为大部分城市居民的首选。最后，在我国当前土地用途严格管控的政策环境下，城市居民既不能在农村买田置地，也不能私自建设大面积的超标住宅，因此高档小区变成了城市居民(尤其是中产阶层)的首选，这也助推了城市的封闭小区建设。封闭小区在为业主提供了优良生活环境的同时也可能对城市的交通运输造成了人为的阻碍与分割。尤其是一些大型封闭小区建设采用“一座小区一座城”的观念，建筑面积甚至达到数万平方米，形成了“城中之城”。③这会为周边居民的工作生活带来不便，直接影响其他市民的生活品质与交通安全。 公共交通的便捷与通畅是现代社会城市健康发展的一项必不可少的前提性条件，尤其在我国城市公共道路供给不足的现状下，实行街区制改革，打开封闭小区，实现内部道路公共化，对于缓解城市交通拥堵、提升城市通行效率、方便人民生活，具有一定的现实意义。正因为如此，街区制改革的支持者认为，基于城市资源共享、优化城市交通、提升城市活力的目标，我国也要推行街区制。 《意见》规定的街区制实施路径是，已建成的住宅小区和单位大院逐步打开，实现内部道路的公共化，原则上不再建设封闭小区。在我国，单位大院使用的土地一般都是通过国家划拨方式无偿取得的，没有使用期限的规定；而城市商品房建筑用地往往是地产开发商通过支付建设用地出让金的方式从国家获得的。依照我国《物权法》第73条的规定，小区业主与开发商签订商品房买卖合同，不仅获得了对建筑物专有部分的所有权，还取得了依照法律属于业主的，对小区道路、绿地、公用设施、物业服务用房以及其他公共场所共有的权利。在我国，小区业主对小区内部道路的使用具有不同于一般公共道路的特殊性。这主要体现为有偿性、排他性与不平等性。有偿性主要体现在业主对内部道路的使用是需要付出代价的，这不同于公民在国道、省道、县道等公共道路上免费通行的权利。④这也是个别小区为了营利可以将多余车位卖与或租给非业主成员并收取费用或租金的合法权源所在。排他性主要体现为非小区业主不得随意进入小区，小区作为全体业主的“私产”，排除非业主成员对小区公共设施，⑤如公园、健身器材、停车场、幼儿园的使用。不平等性主要体现为小区业主与外部成员对小区不动产与动产享有权利的不平等，例如很多小区都明确公示“非内部车辆不准进入，车辆过夜需收费”。因此可以看出，业主通过房屋买卖合同获得的不仅是对小区房屋的所有权，也获得了对小区道路的独占使用权。 街区制改革基于城市公共交通利益的需要，势必要在封闭小区为社会公众“闯出一条道路来”，在我国《物权法》第70条规定的三元权利体系构建下，这一举措与业主物权利益确实产生冲突，一旦实现内部道路公共化，将直接导致业主物上利益的减损。因此，在我国公共交通道路供给不足，街区制改革迫在眉睫的现实背景下，如何运用法律制度对街区制引发的物权变动进行调整，是关系到街区制改革成功与否的关键所在。 二、在我国街区制改革中我国《物权法》可能提供的制度选择 (一)征收制度 征收是指国家基于公共利益的需要运用公权力强行取得集体、单位和个人所有的不动产权利的法律制度。征收虽然造成了对私人财产权的重大侵犯，但随着社会发展，以及人们对所有权负担社会义务这一普遍共识的形成，基于公共利益需求对私人财产权加以限制已经成为各个国家法制不可或缺的组成部分。征收制度作为一种引发物权消灭与产生的法律制度，具有强制性、便捷性、单方性、补偿性等特征，因此成为国家实现公共利益的一件“利器”。正是由于征收具有的这种强制力，使其为我国城市建设提供了一项强有力的制度工具，为我国城市化的迅速发展提供了广阔的制度和物理空间。然而，由于征收所依据的公共利益在内涵和外延上都具有很大的模糊性，是一个框架性概念，⑥其又容易被个别政府机关和个人所滥用，成为非法剥夺私人不动产权利的“凶器”。⑦正是基于此种考虑，社会各界对征收制度的实施效果褒贬不一，因其制度刚性，在实施过程中也往往受到不动产权利人的抑制。
