一、邻避困境与基础设施捆绑建设 (一)邻避困境 “邻避”一词来源于对英文“Not In My Back Yard”的翻译，其直译为“不要在我家后院”，最早由英国记者Emilie Travel Livezey在1980年提出，描述当时美国人普遍对于化工垃圾极为警觉和反感的态度，后被媒体和学界广泛使用。①台湾学者将这一短语意译为“邻避”，②指的是公众对于有危害或危害风险的基础设施所持有或采取的，反对将其建在自己居住区周边的态度和行动。 自20世纪70年代以来，世界各国经济高速增长，城市规模扩大，人口增加，但随之而来的是一系列的问题：污染加重，能源不足，垃圾围城……要解决这些问题，势必要兴建相应的基础设施，比如工业废料处理厂、核电站、垃圾焚烧站等。但这些基础设施或者存在一定的污染，或者对人的身体健康有不良影响，或者存在着发生重大事故的可能性，故公众皆是避之唯恐不及，这些设施被称作“邻避设施”。即那些“会产生负的外部效果，导致令人感到厌恶的设施，简言之，即为当地居民不支持的设施或设置。”③随着城市规模的扩大及城市用地的紧张，这些设施越来越无法“偏处一隅”而被迫靠近城市。但邻避设施拟建地址周围的民众，往往对该设施建在自家周围十分抵触，进而联合起来，反对政府的这一举动。一方面，这些基础设施是城市运作和社会发展所必须；另一方面，选择建在哪里都会引起民众的极大反对，政府陷入到一种两难的困境中，这被称之为“邻避困境”。 近些年，邻避困境在我国各地凸显出来，为数众多的关于邻避问题的群体性事件频频见诸报端。无论是PX项目、垃圾焚烧站、核电站这种对环境和人身健康有危害的设施，还是公共墓地、火葬场这种对周围居民的心理会产生重大影响的设施，甚至精神病院、戒毒所这种可能造成社会治安问题的设施都几乎毫无例外地遭到了强烈的反对。“‘散步’、大规模抗议游行成为表达民意的常规剧目”。④此情此景，让各地方政府尤其是经济发展较快，对这些设施需求急迫的地方政府颇有焦头烂额之感。据北京环保局统计，2008至2010年间，反映环境问题的群体上访数量正以每年30％的速度递增，⑤虽然这些上访不都是针对邻避问题，但邻避困境引发的群体性事件已然成为影响社会稳定的一个重要因素却是不争的事实。 (二)基础设施捆绑建设 利弊困境面前，学者们纷纷进行研究以期对其进行破解，针对邻避困境的解决也提出了许多办法。应该说，这些办法都是有道理的，在实践中也有一定的效果，但同时存在着一些问题。笔者认为，邻避困境的解决还有一条新路：基础设施捆绑建设。 所谓基础设施捆绑建设，是指政府在进行邻避设施建设的时候，为了将周围民众受到的间接损害降到最低，不能孤立地建造一个邻避设施，而应当同时配套建设其它与民众生活相关的优质基础设施，以增加周围民众接受邻避设施的“正砝码”，引导民众做出自愿选择的邻避困境处理方式。比如要在某地建设一个火葬场，鉴于火葬场本身对空气有所污染，而且居住在火葬场周围确实令人感到不适，当地民众不可能坦然接受这一政府决定。但是如果同时在火葬场周边合理区域内建设一所最新最好的综合性医院，让医院给周围居民带来的便利抵消火葬场给居民带来的生活不适，必然可以大大增加火葬场的可被接受程度。同理，建设垃圾焚烧站的同时，同时在周边、尤其是受影响较大的居民区建设大型公园和公共健身房，在建设化工厂的同时在周边合法合理范围内(其实是范围外)建设工业园区，引进大型企业增加就业机会等等。这些同时建设几个基础设施的做法都属于笔者所言的基础设施捆绑建设。 基础设施捆绑建设的提法虽然是新的，但与此类似的做法却是早已存在的。在解决邻避困境的诸多方法中，有一种方法是“经济补偿”。经济补偿有多种类型，台湾地区学者邱恩泰总结出六种类型，即直接金钱补偿、非现金的基础设施补偿、税收优惠、财产价值保障、个人福利保险以及社区活动基金等。⑥其中的“非现金的基础设施补偿”就与基础设施捆绑建设有异曲同工之处，但两者仍然有所区别。比如在1987台湾地区的一个邻避案例中，台湾后劲居民与中油厂达成协议，设立“回馈后劲地区建设基金”，以基金孳息支付10项公益建设所需费用，回馈的项目包含：用水基本费、用电基本费、补助学校设备、兴建图书馆、兴建游泳池、负责开设六米以下巷道、提供奖学金、比照中油员工优待瓦斯费、补助医疗保健、协调地方政府调整公告地价及地价税等。⑦可见，台湾地区的“非现金的基础设施补偿”归根结底仍然是补偿思维之下的行为，许多补偿虽然“非现金”，却更类似于“以其他方式支付现金”或“以其他方式使用现金”。主要作用在于缓解政府短时间内现金补偿会造成的资金短缺。 与台湾地区的“非现金基础设施补偿”不同的是，本文所说的基础设施捆绑建设是建立在社会公平和自由选择之上的邻避困境解决路径。不以给居民造成了损害因而进行补偿的思路进行，而是要求居民在社会发展条件的限制下，享受一部分基础设施带来的好处的同时，承担另一部分基础设施带来的风险。真正的思路转变之处在于：以往的邻避设施，收益为全社会共享，风险由少数人负担，而现在要建立专门的捆绑设施，让部分收益为少数人享有，邻避设施风险也由少数人负担，在以此方式实现社会公平的前提下，允许公民自由选择。应该说，这种思路与补偿的思路有着根本的不同。
