中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1009-1971(2016)04-0033-13 中央和地方的立法权限划分问题主要发端于20世纪80年代之后，它是随着我国集权—分权型立法体制的确立而被提出来的。现行宪法和《地方组织法》中对中央和地方的立法权限划分问题作了原则性规定，但是由于它们并没有明确规定中央国家机关和地方国家机关各自的立法事项，界分二者立法权限的标准(不抵触)又显得过于模糊、难以操作，实践中对中央和地方的立法权限界分问题存在诸多的理解歧义。2000年通过的《立法法》在界分中央和地方的立法权限问题上作了诸多制度上的设计，在较大程度上解决了实践中存在的诸种争议。但是，由于《立法法》所规定的法律保留事项、地方事务等问题在内涵上较为模糊，界分法律保留事项的标准也存在许多不尽合理之处，使得中央和地方的立法权限问题迄今也没有得到较为妥当的解决。在本部分内容中，笔者拟对此展开分析，具体从以下五个方面展开： 一、中央与地方立法权限划分的历史发展沿革 中央与地方的立法权限划分总体上可以分为七个历史时期： 其一，从1949年新中国成立到1954年宪法颁布实施之前。该时期的立法权由中央人民政府委员会行使，地方国家机关没有立法权，不存在中央与地方的立法权限划分问题。《共同纲领》第12条、第13条规定：国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府委员会为行使国家政权的最高机关。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职权。《中央人民政府组织法》赋予中央人民政府委员会制定并解释国家法律、颁布法令的权力，政务院仅仅被赋予颁发决议和命令的权力，并无立法权。依据《共同纲领》第16条的规定，该时期中央和地方之间的职权划分秉持中央集权的原则，地方政府的职权范围由中央确定，地方无权径行确定其职权范围。而且，由于当时拥有立法权的主体仅限于中央人民政府委员会，地方没有立法权，大行政区人民政府委员会所拥有的拟定暂行法令条例的权力并不属于立法权的范畴，因此无所谓中央与地方的立法权限划分问题。 其二，从1954年9月到1975年1月。该时期立法权完全集中于中央，地方除民族自治地方之外均没有立法权，依然不存在中央与地方的立法权限划分问题。1954年《宪法》第22条规定：全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。1954年《宪法》规定的全国人大的职权包括修改宪法、制定法律。除全国人大之外，在中央层面，无论是全国人大常委会还是国务院，都没有立法权。在地方层面，1954年《宪法》第70条规定：自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准。除此之外，1954年《宪法》没有规定其他地方国家机关有立法权。依据1954年《宪法》的规定，该时期我国在立法体制上实行中央完全集权的模式，在该种模式下，地方国家机关没有立法权，一切立法权均由中央国家机关(全国人大)行使。虽然民族自治地方的自治机关有权制定自治条例和单行条例，但是，由于自治条例和单行条例的内容及适用范围均不同于常规意义上的地方立法，更加之其最终能否实施取决于全国人大常委会的批准，因此其立法权也是极其有限的。 其三，从1975年1月到1978年3月。该时期继续实行中央完全集权的立法模式，地方国家机关没有立法权，不存在中央与地方的立法权限划分问题。1975年《宪法》规定的拥有国家立法权的主体仅限于全国人大，它有权修改《宪法》和制定法律，全国人大常委会只有解释法律、制定法令的权力，没有行政立法权。地方国家机关没有立法权，而且1954年《宪法》规定的民族自治地方制定自治条例、单行条例的权力也被取消了。在该种中央完全集权的立法模式下，中央与地方的立法权限划分问题无从说起。 其四，从1978年3月到1982年12月。该时期集权—分权型立法体制开始初步显现，中央与地方的立法权限划分问题开始出现。1978年《宪法》关于立法体制的规定和1954年《宪法》基本相同，拥有国家立法权的主体依然仅限于全国人大，它有权修改宪法、制定法律，全国人大常委会有权解释法律、制定法令，国务院没有立法权；在地方层面，先前被1975年《宪法》取消的民族自治地方的自治机关制定自治条例、单行条例的权力重新得到恢复。前述情况与1954年《宪法》下的情形基本相同，依然不存在中央与地方的立法权限划分问题。1979年7月1日，第五届全国人大第二次会议审议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该法第6条、第27条规定：省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。前述决定和法律规定使省级地方国家权力机关获得了立法权，国家立法体制开始由先前时期的中央完全集权型立法模式转向集权—分权型立法模式，中央和地方的立法权限划分问题开始出现。但是，由于1979年《地方组织法》中仅仅提供了省级人大及其常委会制定地方性法规的依据——不抵触宪法、法律、政策、法令、政令，并没有具体界分中央与地方的立法事项，而且地方国家机关制定地方性法规不得抵触的上位规则除宪法、法律之外，还包括不属于国家立法的政策、法令、政令，因此中央与地方的立法权限界分问题显得比较模糊。1981年11月26日，第五届全国人大常委会第21次会议审议通过了国务院关于建议授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的议案。该项授权决定使得广东省、福建省人大及其常委会在拥有制定地方性法规的权力之外，又获得了制定单行经济法规的权力。但是，由于该项授权决定中并未明确制定该类单行经济法规的立法权限范围，使得中央与地方的立法权限划分问题显得更为模糊。
