在今年高考前夕，江苏省的不少考生家长因对2016年江苏将向中西部省份“输出”3.8万招生名额的做法存有异议，遂向当地教育主管部门陈情，希望主管部门公开决策过程，呼吁高考招生公平。①2016年4月教育部、国家发改委联合公布了《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》。该通知附列的《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》规定，为平衡教育资源，包括江苏、湖北等在内的基础教育大省，将向中西部基础教育薄弱省份调出共计16万个高考招生名额，其中涉及江苏省的高考招生名额为3.8万个。针对上述规定，江苏已有一律师向法院提起诉讼，请求法院判决“确认上述两文件违法，予以撤销”。② 教育部、发改委联合发文的初衷是矫正高考分省定额制招生所存之弊端，并做出相应的调整。然而，其侵损了既有受益群体之利益，必然招致当地民众的激烈抵制。现实问题的复杂性表明，仅仅依靠教育部等部门的临时性文件、政策的单一性方案，有“治标不治本”之嫌，无法破解当下高等教育不公平之困境，理论研究急需对高考招生制度作更深入研判。进一步而言，分省定额制应废除，还是应改革，我们要有清晰的认识。倘若采纳改革方案，其应遵循何种原则、选择什么路径?理论研究应有一个科学系统的回应。笔者认为，做好高考定额制配置改革的顶层设计应转变长期以来的政策性思维，探究宪法及法律框架内的理论依据，以此寻求科学规划定额制并实现高考招生相对平等的可行路径。 一、现行分省定额制招生是适应我国现实需求的政策性方案 我国高校招生配额制度大致经历了三个时期，即配额权上收、大行政区配额以及分省配额制三个阶段。③1959年以来，高校招生采取“各中央部门领导的学校在各省、市、自治区的招生人人数，以及考生来源较多的省、市支援考生来源不足的省、市、自治区的调剂人数，由教育部与有关省、市、自治区及有关学校协商制定调剂方案”④的做法。此为分省定额制之雏形，直到“文革”前基本沿用此法。 1977年恢复高考后，分省定额制延续至今。长期以来，分省定额制是建立在各高校自身对国家政策、社会需求及办学条件的理解把握的前提下，实施的以省(自治区、直辖市)为单位分配招生指标的制度。其主要依据是《中国教育改革和发展纲要》(中发[1993]3号)、《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》(教学[1994]3号)，以及教育部等相关部门陆续颁布的一系列规范性文件。具体而言：(1)1985年，高校招生进入国家任务招生计划与调节招生计划并存的“双轨制”阶段。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“面向全国的院校及专业实行全国招生，面向地区的院校及专业在地区范围内招生，同时省属院校对本地落后地区的考生可降分录取”。⑤由此，全国性院校与省属院校分别实行了两种不尽相同的招生模式。(2)1994年，高校招生进入“并轨制”时代。依照中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》及教育部《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》，“学校可根据社会需求和办学条件自行调整招生规模，国家调控招生总规模和专业结构”，“录取时，对同一学校只规定一个最低控制分数线，不再按国家任务和调节两种计划分别划定分数线。”自此，录取不再区分全国性院校与省属院校，高校可根据自身情况来调整招生规模及各省份招录名额。(3)2008年以来，教育部会同国家发改委启动了“支援中西部地区招生协作计划”，该计划要求“招生名额由高教资源丰富、办学条件较好的天津、辽宁、上海、山东等11个省市承担，将其面向预计录取率较低、高教资源缺乏的内蒙古、安徽、河南、贵州、甘肃等5个中西部省份招生”，旨在给中西部学生提供更为良好的教育机会，着力缩小区域差距。2009年以来，有关部门又陆续公布“加大对中西部的招生计划”，前文提及的江苏2016年调整方案，即属于此类计划。(4)2008年，教育部加强对部属院校(尤其是211、985高校)招生计划的引导和调控，提出“部属院校属地招生比例一般不超过30％”的要求。(5)2014年以来，教育部实施“农村贫困地区定向招生专项计划”。根据《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》(中发[2015]1号)、《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》(国发[2014]35号)以及2015年《国务院政府工作报告》，教育部出台了针对农村贫困地区考生的定向招生专项计划。 上述持续改革措施充分展现了高考分省定额制招生始终徘徊于高等教育发展不均衡的现实国情与实现区域之间招生相对公平的长期目标之间，力图在两者之间做到更好的平衡。 第一，分省定额制是根据我国高等教育现实状况做出的制度选择。(1)分省定额制来源计划，是依据国家及各地对高等学校毕业生的需求以及各省考生数量来编制的，符合我国高等教育发展初期的特定背景。(2)分省定额制较好地兼顾了少数民族地区照顾政策。根据国家经济和社会发展规划，国家在近年来仍逐步增加在边疆、少数民族地区的招生人数。⑥(3)分省定额制能妥善处理好公民受教育权与教育发展的国家利益之间的关系。我国高等教育担负着培养高级专门人才、发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务，⑦据此，生源质量成为高校招生名额分配的重要判断依据之一。2006年，教育部直属高校招生来源计划编制会议提出：“要依法自主、科学、合理的决策，坚持以生源质量为主，兼顾地区包括考虑少数民族地区平衡的原则”。⑧(4)分省定额制综合考量高校办学条件及招生能力等现实因素。根据教育部规定，批准(或备案)的具有普通高等学历教育招生资格的高校在国家核定的普通高等教育年度招生规模内，可编制本校的分省(区、市)分专业招生计划(即招生来源计划)。⑨各高校根据本院校发展，自主决定分省招生名额，较好地兼顾了我国高等院校发展情况不一的现实情况。 第二，分省定额制适时调整方案对长期以来形成的高考招生不公平有很大的改进作用。长期以来，我国高考招录问题突出，存在部属院校录取率差异大、中西部省份录取率低以及农村考生录取率低等问题。近年，教育部等部门对部分省份配置数额的调整，采用循序渐进策略，在很大程度上缓解了现实矛盾。例如，2008年，教育部实施“支援中西部地区普通高校招生协作计划”，安排协作招生计划3.5万人；2009年，全国共安排协作招生计划6万人，支援中西部地区；2010年，全国共安排招生计划12万人(其中本科7万人)，比2009年增加6万人，由高等教育资源丰富、办学条件较好的14个省份承担该计划，招生名额分配到高等教育资源缺乏、升学压力较大的山西、内蒙古、河南、安徽等8个中西部省(区)招生；2011年，为了加强宏观调控，教育部安排北京、天津、辽宁等15个支援省市继续面向山西、内蒙古、安徽、河南、广西、贵州、云南、甘肃等中西部8省区开展“支援中西部地区招生协作计划”，招生计划共15万名，增加3万名；⑩2015年，教育部继续实施农村贫困地区定向招生专项计划，招生规模为5万名，侧重向农村考生数量多、升学压力大省份倾斜。(11)
