“一国的大政，不外‘用人’和‘行政’二者。行政的良莠，全看用人的当否；而用人的标准，则舍公平的考试制度以外，更没有再好的办法。”①基于以上理念，古代中国创设了举世闻名的科举考试制度，其官吏选拔机制，在上千年的时间里领先于其他国家，甚至成为以英国为代表的近代公务员考试制度之滥觞。不少人甚至认为，科举制度是中国在四大发明之外的“第五大发明”，是中国在精神文明领域对世界的最大贡献。②20世纪初，在西潮的冲击下，科举考试因其形式僵化、内容空虚成为众矢之的，被晚清政府废止；但科举公开、公平选拔公务人员的传统并未就此消逝。早在辛亥革命之前，孙中山先生就融汇中西、提出五权宪法的理念，主张在欧美传统的立法、行政、司法三权的基础上，加上基于中国传统的监察、考试两权，组成一个五权政府。与欧美宪法范式相较，孙中山先生首创的五权宪法主要精神之一是“特别注重人的因素”，“考试权的主要功能，在于进贤”，“监察权的主要功能，则在于去不肖”，如此方能使“贤者在位”、“能者在职”。③1927年国民政府成立，很快就本着“国父遗教”试行五权政府，考试院也由“孙文学说”变为制度现实。今天，在国家认真对待中华法系、提倡挖掘和传承中华法律文化的精华的背景下，研究近代中国对于传统科举考试制度的继承与创新，就有了新的意义。对于考试院(也包括监察院)这样“国粹级”的宪法制度，“显难由外国宪法学原理来获得研究的依据”。④应从现实政制运作的情况来检讨制度的理念与现实。 一、孙中山关于考试院的设计 1906年，孙中山在《民报》周年纪念大会演说中首次宣扬其五权宪法思想。关于考选权独立，他首先回顾了美国在采行现代文官制度(公务员考试制度)之前的历史，认为其选举无法得其才、委任又纯粹是政党分赃：“美国官吏有由选举得来的，有由委任得来的，从前本无考试的制度，所以无论是选举是委任都有狠(很)大的流弊。就选举上说，那些略有口才的人，便去巴结国民，运动选举，那些学问思想高尚的，反都因讷于口才，没人去物色他。所以美国代表院中，往往有愚蠢无知的人夹杂在内，那历史实在可笑。就委任上说，凡是委任官，都是跟着大统领进退，美国共和党、民主党向来是迭相兴废，遇着换了大统领，由内阁至邮政局长，不下六七万人，同时俱换，所以美国政治腐败散漫，是各国所没有的。这样看来都是考选制度不发达的原故。”⑤孙中山接着说，中国传统考选制度经过改良之后在英美大行其道，但美中不足有二，其一是考选制度只适用于事务官不适用于政务官和民意代表，其二是考选权仍隶属于行政权、不能独立，将来民国在考选制度上应更进一步：“考选本是中国始创的，可惜那制度不好，却被外国学去，改良之后，成了美制。英国首先仿行考选制度，美国也渐取法，大凡下级官吏，必要考试合格，方得委任。自从行了此制，美国政治方有起色，但是他只能用于下级官吏，并且考选之权，仍然在行政部之下。虽然少有补救，也是不完全的。所以将来，中华民国宪法，必要设立独立机关专掌考选权，大小官吏，必须考试定了他的资格，无论那官吏是由选举的，抑或由委任的，必须合格之人方得有效。这法可以除却盲从滥举，及任用私人的流弊。”⑥ 在上述1906年的演说中，除了考选权(狭义的考试权)独立之外，孙中山还提到铨叙独立的问题：“中国向来铨选最重资格，这本是美意，但是在君主专制国中，黜陟人才，悉凭君主一人的喜怒，所以虽讲资格，也是虚文。至于社会共和的政体，这资格的法子，正是合用，因为那官吏不是君主的私人，是国民的公仆，必须十分称职方可任用。但是这考选权如果属于行政部，那权限未免太广，流弊反多，所以必须成了独立机关才得妥当。”⑦中国古代考、选分立，自唐以后由礼部主管文官考试(考选，授予任官资格)、吏部主管文官之铨叙(授官分职)。吏部一向位列六部之首，可见古代中国政府组织体系中特别强调人事行政之重要性。⑧何为铨叙?“‘铨’与权衡轻重的‘权’通，也就是权衡人员的资格条件；‘叙’与先后次序的‘序’通。铨叙二字合并起来，也就是经权衡之后，叙列人员的品位、等级，以及次序的高低先后。改用现代汉语来说，就是拿每一个公务人员所实际具有的资格条件，去和人事法律所规定应该具有的资格条件，相互对照，加以审查，来决定每一人员是否符合人事法律的要求，对符合者并决定其高低等次。在任用上，符合规定的人员就准他任用，并定下他的官等、职等和俸级；不符合的就不准他。”⑨孙中山在这里提到的考选与铨选独立，实际上已集礼部之考选权与吏部之铨叙权(人事权)于一身，是广义的考试权，其职权不可谓不重。 在1919年出版的《孙文学说》中，孙中山提出设立包括考试院在内的五院和国民大会，而“国民大会及五院职员，与夫全国大小官吏，其资格由考试院定之。”⑩在这里，孙中山明确提出考试院的考选权及于中央及地方所有官吏，由中央机关统管全国官吏资格的铨定，这是单一制(中央人事集权)而非联邦制(人事分权)的安排，也与隋唐以后的中国传统暗合。中国自隋代以科举代汉之辟举，六品以下官皆归吏部铨选，(11)中央政府之吏部夺取地方州郡令之自辟僚属之权；且行“革选”之法，令县佐回避本郡，尽用他乡人为地方官，是为中央集权的重要步骤：“往者州唯置纲纪，郡置守丞，县唯令而已，其所具僚则长官自辟，受诏赴任，每州不过数十，今则不然，大小之官悉由吏部，纤介之迹皆属考功。”此制度乃创始自北魏末年及北齐，隋沿袭之而加以普遍化。(12) 孙中山在1921年关于五权宪法的演讲中，再次强调以中国传统的考试制度来济源自欧美的“普通选举”制度之弊；他还用图表说明，中国古代虽然立法、行政、司法三权附属于君权，可考试权与弹劾权却是相对独立于君权的，可见古代“中国也有三权宪法”；外国的三权分立中，考试权隶属于行政权、监察权隶属于立法权，而中国将来的五权宪法，则应把考试权、监察权从行政机关、立法机关中独立出来。(13)1924年4月，孙中山手书公布《建国大纲》，其第15条明定：“凡候选及任命官员，无论中央与地方，皆须经中央考试铨定资格者乃可。”(14)
