我国现行的户籍制度雏形于上世纪50年代，在计划经济时期，户籍的人口信息统计与民事登记等功能逐渐扩大，成为城乡资源配置与社会管理控制的制度载体。户籍制度改革伴随着改革开放的开启而逐步推进，在过去的三十余年经历了“集镇落户、外来寄住、城镇暂住、当地有效户口、小城镇全面落户、大中城市积分落户”等不同形式、不同深度的改革尝试，形成了郑州、上海、成都、重庆、深圳等典型户改模式。与此同时，学术界也保持着对户籍制度改革的持续关注且形成了诸多重要研究成果。在经过早期“取消论”与“统一论”的户籍改革争论后①，当前以剥离户籍福利、回归制度本原为核心内涵的“剥离论”逐渐成为学界共识。“剥离论”强调，在承认户籍制度的历史作用以及经济社会发展现实难以承受一步到位改革成本的情况下，我国户籍制度改革应采取渐进方式，逐步剥离附加在户籍制度上的各种不平等权益，在改革中兼顾经济效益与社会发展，在操作过程中将户籍制度改革纳入城乡综合改革进程中，使城乡基本公共服务均等化、土地制度改革、产权改革、社会保障改革、财税体制改革等与其相互配套，协同推进。丰富的理论研究与多样的地方试验，为我国户籍制度改革奠定了良好的理论与现实基础，但时至今日，我国户籍制度改革仍成效甚微，改革进程与民众的改革需求之间存在较大差距。基于这一现实境况，本文要回答的问题是：为什么改革共识不断凝聚、地方创新不断涌现，但户籍制度改革却难以在国民待遇平等和开放市场构建等关键方面取得突破性进展，反而陷入“内卷化”?简言之，已经进行三十余年的户籍制度改革为什么仍停留在操作层面，并主要呈现出一种应急性的零碎敲打?到底是什么因素桎梏了改革的深入推进? 当前学界对这一问题的回答主要集中于如下几个方面：第一，改革没有一个合理可行的成本分担机制，地方财政没有足够的动力与能力推动改革，以至整体进展缓慢②；第二，改革缺乏顶层设计与统筹协调，单靠局部性的地方试验难以解决一些深层次的制度难题③；第三，户籍改革过程中制度主体的偏好与利益不一致，改革需要制度供给与执行主体等既得利益者自行削减利益，以此满足制度需求者利益，这使改革陷入零和博弈式的“制度悖论”④；第四，相关制度改革不配套，致使户籍改革缺乏系统性与彻底性⑤。总体上看，既有研究对户籍改革困境原因的分析较为具体而全面，但这些困境分析主要停留在改革执行层面，而较少涉及改革理念层面，如政策制定与执行中的政府价值取向。本文认为只有从价值层面分析，才能跳出改革中的操作困境，抓取潜藏于困境表征背后的深层次原因。 一、概念引入 从以上问题出发，本文试以理性视角切入，具体运用工具理性、价值理性以及政府理性等分析概念，分析政府在改革进程中的政策选择与价值取向，反思我国户籍改革陷入困境的关键原因。 (一)理性的二分：工具理性与价值理性 马克斯·韦伯最早将理性二分为工具理性与价值理性，并将其运用到社会行动与社会现象分析中⑥，他认为工具理性支配下的社会行动是“目的合理性行动”，它“决定于对客体在环境中的表现和客体表现的预期，行动者会把这些预期用作‘条件’或‘手段’，以实现自身的理性追求和特定目标”；而价值理性支配下的社会行动则是“价值合理性行动”，它强调“主体对某种包含在特定行为中的无条件的内在价值的自觉信仰，无论这种价值是伦理的、美学的、宗教的还是其他的什么东西，主体只追求这种行为本身，而不管成败与否”⑦。总的来说，工具理性和价值理性导向的行动都是理性行动，这种行动本身都内在包含着“手段—目的”关系⑧，不同的是，工具理性更关注效率与效益，重视手段的选择与权衡以及工具的操作性与可行性的比较，而不去关注手段本身的价值性与道德性，是一种“自我利益的理性”；而价值理性则强调对终极目的价值与意义的把握，这种价值包含着人类发展对道德、至善、正义等多方面的需求，是一种“非自我利益的理性”⑨。若从工具理性的观点来看，价值理性总是无理性的，但完全为了达到理性目的而与价值观无涉，这样的行动也是不成立的，因此，在人类的实践活动中两种理性以某种相互关系而存在⑩。 (二)政府理性 赫伯特·西蒙认为，“粗略地理解，理性可认为是行为主体根据评价行为结果的某些价值体系来选择选择令人满意的备选行为方案，而判断理性的首要影响因素就是确定依据谁的目标、依据什么价值体系(11)?”因此分析政府理性，首先需明确政府目标是什么，其价值体系应该包含哪些内容?政府目标的确立则指向政府起源，西方社会关于政府起源的理论研究，尤其是启蒙运动中所形成的社会契约论，认为政府权力来源于以契约为基础的个人权力让渡，政府成立的目的是保护个人安全、自由与财产(12)；马克思主义学说关于政府起源与职能的核心观点是“国家是阶级统治的工具，它既是社会生活的组织者，又是社会公共事务的执行者，而政府作为具体的国家机构，它的一系列职能都是国家职能的具体化”(13)。概言之，政府目标的公共性是各理论学说的共识，这种公共性在政府行为中则主要体现为政府既需要通过适当的法律与政策，发展国民经济、创造社会物质财富，保障民众的生存和基本的人身财产安全；也需要创造公正、自由的社会环境，保障每个人的发展机会与权益，维持社会福利最大化。
