中国跨越不了优化政府组织结构这一道行政体制改革关口①，政府组织结构又不能永远没完没了处于剧烈变动之中。理由有四条：其一，2020年中国使各方面制度更加成熟更加定型的时限已经确定②。2013年以来持续的简政放权、大数据时代互联网技术的日趋成熟，为建立大部门体制奠定良好基础。其二，一个相对稳定的组织结构，有利于可持续积累组织经验，有利于稳步积累公务员专业知识，有利于稳定公务员职业生涯预期。其三，经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设五位一体，需要科学组织结构支撑。其四，以一个整体政府而不是以一个碎片化的政府与社会协作，才能事半功倍，最大限度地统筹公共资源。因此，优化政府组织结构，是中国行政体制改革不可回避的任务。 优化政府组织结构的目标模式是什么?笔者坚持认为就是大部门体制③。大部门体制是“体”与“制”的统一，“体”，即是政府组织结构(架构)，由核心化的行政决策中枢、综合化的覆盖政府基本职能的组成部门、专门化的执行机构三个基本要素构成；“制”，即是决策权、执行权、监督权相互制约的运行机制。 一、大胆借鉴发达国家大部门体制改革有益经验，充分关注中国实施大部门体制的个性 (一)哪些经验可以借鉴 现代意义上的大部门体制最早始于当代西方发达国家，因此，借鉴西方国家推进大部门体制的某些经验，对我国实施大部门体制有启发和借鉴的意义。 1.大部门体制改革离不开顶层设计。 没有顶层设计或顶层设计滞后，大部门体制改革只能在黑暗中摸索，一些先行探索的地方、部门就可能会陷入孤军深入、孤立无援的境地，最终导致渐行渐弱，无疾而终。许多国家的实践表明，统筹协调、整体推进、督促落实是消解大部门体制改革阻力的不二法门。例如，美国、英国、澳大利亚、日本曾经推行的大部门体制改革，无一不是由其执政党党魁兼行政首脑经过较为长期的研究、设计与准备，通过统筹协调、整体推进、督促落实最终实现的。 2.科学化民主化法治化是推进大部门体制的重要保障。 实施大部门体制势必遭到一些力量的抵制与反对。如果不把支持大部门体制的力量有效组织起来，实施大部门体制就是水中月、镜中花。政治领导、民间参与(特别是企业界与理论界的参与)、立法推动，三者一体化合力推动，是发达国家推进大部门体制的普遍做法。 大部门体制是政治体制改革的一部分，没有政治领导的推动是难以成功的。在政治领导方面，为推进大部门体制，一般都建立直属最高行政决策班子的专门机构。如美国1937年建立美国总统行政管理委员会，超前设计优化政府组织架构预案；日本1996年桥本内阁成立以桥本龙太郎为会长、由各界民间人士组成的“行政改革会议”，以协助桥本首相确立大部门体制的最终方案；韩国1998年建立“政权接受委员会‘直属的’政府组织改编审议委员会”，协助总统设计韩国大部门体制方案。 政府归根结底是建立在社会基础之上，政治上层建筑最终要服从服务于经济基础与经济发展，只有依靠民众民间推动，才能更好地克服改革阻力。民间推动是可持续的改革动力。在民间推动方面，各类领导改革的组织在决策阶段充分集中管理专家、纳税人与政治家的智慧；在执行阶段充分依靠纳税人与具体服务对象的力量推进；在评估阶段也充分依靠民间与政府的互动。 先立法后改革，以立法来巩固改革成果。日本桥本首相1996年很快地把制订改革方案的规划带入决策日程，审议咨询阶段却经过1年的时间：1996年11月28日至1997年12月3日。1998年6月12日国会通过并公布《中央省厅等重组基本法》，即决策方案通过国会审查而得以合法化。1998年6月12日至2001年1月前是执行决策方案的准备时期，长达30个月。2001年1月决策方案得以落实，新的政府架构开始运作。几乎所有的发达国家都是依法推动大部门体制。 3.行政决策中枢精干化，强化内阁对战略决策的领导权。 行政决策中枢的精干化，是现代行政决策体制演变的基本趋势。大部分发达国家的政府组成人员(内阁成员)都比较精干。内阁成员数量与政府组成部门数量之间的关系表现为三种形式：第一，部分国家政府内阁成员数量相当于内阁部数量，基本控制在20个以内。例如，芬兰内阁成员18名，瑞典11名，西班牙19名，澳大利亚17名。第二，部分国家政府内阁成员数量略多于内阁部数量，基本稳定在20名左右。例如，日本12个内阁部，内阁成员18名。英国二战后内阁成员多数在20～24名之间。新加坡的内阁部有15个，内阁成员17名。目前，美国内阁部15个，内阁组成人员21名，由15名内阁部长、6名内阁级别成员构成。第三，个别国家的内阁成员数量少于内阁部长的数量，基本维持在20名左右。例如，目前新西兰设置内阁部30个，但有的部长兼任几个部的部长，于是总理、部长组成的内阁成员只有19名。 行政首脑保持合理控制幅度的内在要求，是驱使行政决策中枢精干化的一个直接原因。绝大多数发达国家的政府没有类似中国的分管领导体制。除了政府首脑，一些国家设置1名政府副职，如美国、英国、日本等，但这些副职基本没有固定的实质性的分管工作，多是完成政府首脑临时交办的工作，国家的法定行政权真正由政府行政首脑来行使。政府行政首脑不可能通过政府副职去协调内阁部门，从而间接扩大控制幅度。这对发达国家来说是一个硬约束。
