一、问题的提出 中国农村农地制度研究中存在着一种主流的经济学范式：将土地作为农民私有财产，从产权理论角度将农地制度症结归结为产权模糊、产权残缺导致产权激励和约束缺乏，限制了土地财产功能的发挥，从而导致土地资源配置低效、农民财产权利受损[1-3]。当前农地制度改革应建立一套权利完整、产权清晰的产权制度以最大程度的发挥土地的财产性功能[4-6]。鉴于当前农民财产权利残缺，发挥土地财产功能的途径是扩大农民的土地权利，尤其是赋予农民土地转让权，并稳定地权以保护农民的财产权利，从而发挥产权的激励功能和降低交易成本，农民就会加速土地流转和抵押融资，带动土地资产的流动、积聚、资本升值，将农地潜在的土地权益变为现实的资产、资本，增强农村自我发展活力[7-8]。受这一研究范式的影响，当前农地制度改革试图通过稳定地权、扩大地权以最大限度地发挥土地的财产功能，从而在微观层面提高农民的财产性收入，在宏观层面实现资源的优化配置，促进社会经济的发展。 学界部分学者运用功能视角对农地制度改革进行研究，认为农地具有生产性功能、保障性功能和财产性功能，并且承认农村土地作为一种集体公共产品和保障性产品，不具备完全的财产权利的资本属性，契合了城乡二元结构的需要，具有制度的合理性[9-10]。但他们也认为，随着我国工业化、城市化进程的快速推进以及农村经济社会结构的变化，特别是国家对“三农”问题治理力度的不断加大和土地使用权交易的财富效应的产生，农村土地对农民的社会保障功能和生产功能大大削弱，农地制度从生产性功能转向保障性功能，进而转向财产性功能，农地功能的转化对农地制度变革提出了新要求[11-13]。 土地是农村最重要的资源，农地制度是我国的基础性制度，涉及农民生活、社会稳定和国家政策调控等诸多方面，这就需要把农地制度改革放在更广泛的一系列政治、经济和社会问题中来考察。经济学改革范式忽视了农地制度功能的复合性，仅仅追求土地的财产功能，忽视了以财产功能为单一目标的农地制度变革对其他功能发挥的影响，具有一定程度的片面性。功能视角下的农地制度研究较多地考察了土地的社会保障功能和生产功能，缺乏对土地功能的系统化综合考察，并且对农地制度功能合理性的认识不足。本文也采用功能视角来研究农地制度变革，剖析农地制度的复合性功能及其合理性，以及单纯强调土地财产功能的农地制度改革对其他功能发挥的影响，并在此基础上对地权变革进行再思考，对农地制度改革提出对策建议。 二、农地制度的多重功能及其合理性 农地对中国经济社会发展的功能和意义，是中国改革农地制度的前提和基础，只有充分认清农地制度的功能才能够进行符合农民需求和国情的地权变革，因此需要对农地制度的功能进行剖析。具体而言，农地制度主要有社会保障功能、财产功能、生产功能、政策调控功能和社会整合功能五种功能，以下部分主要论述农地制度的五种功能的实现方式及其合理性。 (一)社会保障功能 农村土地是集体经济组织无偿分配给集体经济组织成员的，只有本集体经济组织的成员才能申请取得土地，土地使用权具有成员权性质。成员权性质与其无偿性共同实现了社会保障功能。土地社会保障功能主要体现在以下两个方面：一是农民有权基于生存的理由无偿取得定量的土地。每户农民按照人口均等化分得土地，确保了每户农民都能得到一块栖身之地，并且通过土地调整减少土地保障中的人地结构矛盾。无论贫富，结果均等，富者不能多占，穷者不会少得，体现了强烈的社会公平，实现了基本的社会保障。二是土地必须真正起到使农民安居乐业的作用，土地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户农民不因贫穷而流离失所。作为一项福利制度尤其要考虑的是对弱势群体基本生存条件的保障，这就表明土地具有较强的社会保障功能。虽然国家并没有给农民提供制度性的社会保障，但农地制度代替了农民的制度性保障。作为土地保障制度的集体所有产权，并不具备集体所有的财产功能(剩余索取)和土地经营职能，其主要功能在于确保集体作为以土地为纽带的社保共同体永续存在不致解体。 对农民而言土地是一种福利和社会保障，对国家而言，土地制度具有稳定社会的政治功能。农村土地按人口平均分配，按户占有产权，这种中国特色的制度设计维系了数量庞大的农民群体的基本生存，使之不至于形成大规模流动条件下的贫民窟，不至于引发社会性犯罪和动乱。当农民务工遭遇经济危机或者城市化失败时，还能够返回农村务农维持基本的温饱生活，从而应对市场化和城市化风险，缓解失业压力和经济危机。我国在如此庞大的人口压力、如此短缺的资源矛盾之下，仍然能够基本维持安定，靠的就是土地保障和缓冲作用。从这个角度来讲，农地制度构成我国社会的稳定器。 土地的社会保障功能的长期合理性在于中国在国际经济格局中所处的位置。作为后发现代化国家，中国利用劳动力优势、避开资本和技术的不足，选择了低端出口加工的产业模式，这就决定了中国只能在世界经济体系中分到较少的财富。而为了维持中国制造优势和维系工业发展的原始资本积累，我国通过城乡二元体制将中国工业化、现代化发展的成本和矛盾转移到农业和农村领域。中国在世界财富分配体系中的弱势地位决定了国家没有经济实力和充足的财政为农民提供城市式的社会保障和充分的就业，而庞大的农村人口也决定了中国城市化将是一个相当缓慢且艰难的过程。国家在农村建立全覆盖的制度性社会保障体系需要一个长期的过程，因此占中国人口大多数的农民将在长期内无法享受到制度性的社会保障，土地制度的社会保障功能具有长期合理性。
