一、问题的提出 近年来，农地流转面积持续快速增加。值得注意的是，其中一部分农地由工商资本以企业、组织或个人等形式租赁(转入)，且这一转入速度较为迅猛。2012年，工商资本转入的农地面积比2011年增长了34％，2013年，这一面积又比2012年增长了40％①。截至2014年年底，由工商资本转入的农地面积已达3882.5万亩，约占全国农地流转总面积的10％②。这是全国层面的情况。实际上，在一些地区，由工商资本转入的农地面积所占比例还要更高。一些企业下乡转入几千亩甚至上万亩农地，其中很多是借流转之名进行“圈地”。这引起了国家相关部门的重视。2015年4月，农业部、中央农办、国土资源部和国家工商总局联合印发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，对工商资本下乡提出了监管细则。 工商资本进入农村大规模转入农地从事现代农业生产活动，即所谓的“资本下乡”。周飞舟、王绍琛(2015)认为，“资本下乡”有两种形式：一是工商资本参与以“农民上楼”为主的土地综合整治项目，作为投资方获得节余建设用地指标出让的收益；二是工商资本大规模转入农地，帮助基层政府推进土地规模化经营，大力发展现代农业。本文中，“资本下乡”的涵义主要指后者，但对前者也有所涉及。具体而言，可以从以下四个方面来理解：第一，通过支付流转费给农户转入较大规模的土地，一般在数百亩以上；第二，至少一部分土地用来以雇工方式从事农业生产活动；第三，是在基层政府或村级组织参与和推动下开展的；第四，那些从事农产品加工流通和农业社会化服务的“资本下乡”(没有直接大规模转入土地)不在本文的讨论范围内。 对于“资本下乡”，一方面，学者们看到了其在促进农业发展方面的重要作用，它可以利用工商企业在资金、技术、管理等方面的优势改造传统农业，提高农业生产的机械化程度和农民的组织化程度，实现规模化经营和集约化生产，有利于实现农业现代化(胡鞍、吴群刚，2001；涂圣伟，2014)；另一方面，学者们也看到了其中存在的一些问题，归纳起来主要有以下三个方面：一是大资本农场的农业效益不高。相比于耕种自家农地的小规模农户和以低价转入亲友和邻居土地的家庭农场，大资本农场并没有比较优势(黄宗智，2014；桂华，2013；陈义媛，2013[a])。同时，农业雇工监管难度大、土地流转成本高导致资本化大农场容易亏损(马九杰，2013)。并且，有的工商资本因为无法通过农业规模化经营实现盈利而退出种植环节，从事乡村旅游、工业园建设等，会在一定程度上危及国家粮食安全(陈靖，2013[a])。二是“资本下乡”影响农民利益。对于没有参与农地流转或参与程度不高的农民而言，工商资本具有“挤出效应”，会削弱家庭农场，摧毁留守小规模农户(贺雪峰，2014，陈义媛，2013[b])；对于将土地流转给工商资本的农民而言，他们的就业问题、社会保障问题、收入问题以及进城失败后的进退两难问题都会严重影响农民的切身利益和社会稳定(贺雪峰，2010)。三是大资本农场比小规模农户更容易争取到农业资源。很多地方政府片面追求农地流转面积的增加和农业经营的规模化，在社会化服务提供、惠农政策、支农项目等方面大力向大资本农场倾斜(冯小，2015[a])，导致农业治理的“去小农化”(冯小，2015[b])。 “资本下乡”中存在的上述问题都会产生乡村治理问题。目前，学界对于“资本下乡”背景下的乡村治理问题尚缺少深入、系统的探讨，其中所涉及的几个主题比较分散，包括乡村社会秩序问题(例如郭亮，2011)、农民维权问题(例如汪海燕，2014)、农户合作问题(例如陆文荣、卢汉龙，2013)、村社理性问题(例如陈靖，2013[b])、村庄公司主义(例如焦长权，2013)等，仍然有进一步深入拓展的空间。工商资本转入农地需要得到基层政府和村级组织的配合与支持，其实现农业规模化经营需要向政府争取惠农政策和支农项目；同时，也需要处理好与转出土地农民之间的利益关系，要雇佣一些当地农民开展农业经营。在这样的背景下，“资本下乡”过程中乡村治理目标、治理方式、治理资源、治理结果等方面呈现出怎样的特征?“资本下乡”过程中基层政府、企业和农民三者之间关系如何?这些都是值得进一步探讨的问题。本文从基层政府③推动“资本下乡”背后的逻辑、“资本下乡”的运作机制两个方面来分析“资本下乡”过程中乡村治理存在的问题，并提出以建构乡村治理公共性的思路来应对这些问题。本文的理论讨论和分析主要基于以下两个方面：一是借鉴最近几年学界对“资本下乡”的相关研究，对其中涉及乡村治理问题的内容进行梳理、归纳与提升；二是结合笔者近年来对“资本下乡”的调查与思考，融入自己对“资本下乡”背景下乡村治理的感性认识与理性分析。 二、基层政府推动下的“资本下乡” 近年来，在推动发展现代农业的过程中，部分地区的基层政府以落实中央相关政策的名义，追求土地流转面积和流转比例的增加，将发展现代农业简单地等同于发展规模化农业，利用各种扶持政策和税收优惠引入工商资本推动土地流转；有的地区甚至在违背农民真实意愿的情况下，以整村推进的方式强制开展土地流转，威胁着农村社会稳定，削弱了基层政权的民意基础。基层政府热衷于推动“资本下乡”的逻辑可能在于以下几点： 1.超额完成责任目标，追求政治绩效和晋升资本。(1)推动“资本下乡”是快速增加土地流转面积和流转比例的捷径。发展现代农业是国家新时期农业发展的重要目标，也是基层政府的重要任务。在“锦标赛体制”(周飞舟，2009)下，基层政府官员为了晋升和政绩，自我加压，在任务上制定比上级政府更高的目标，并以定任务、下指标的方式向下层层摊派，将土地流转面积、流转比例、工商资本引入数量作为干部绩效考核的重要指标④。由此造成各级政府向下层层加码，县、乡(镇)、村之间甚至结成利益共同体，以共谋的方式脱离实际地单纯追求所谓的责任目标。正是在这样的“锦标赛体制”下，各级政府才有动力推动“资本下乡”——因为相比于农户间自发的小规模农地流转，工商资本可以在较短时间内大幅增加土地流转面积和流转比例。
