一、公共企业信息公开主体的规范依据 《政府信息公开条例》设置了三个信息公开主体：第一个是行政机关，①包括“国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门”(第13条)，其具体应当“指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”(第4条第1款)。第二个是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。它们公开政府信息的活动“适用本条例”。②第三个便是教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。其在提供公共服务过程中的信息公开“参照本条例执行”。从行为法的层面上看，前两个主体同属权力行政领域，为方便叙述，本文合并称之为“行政机关类”主体；③第三个主体一般被认为具有私法上的人格，但由于行使了一定的公共职能而被纳入信息公开立法规制，本文称之为“企事业单位类”主体。④ 法律条文将“行政机关类”主体制作、获取的信息表述为“政府信息”，而对于“企事业单位类”主体，则表述为“信息”。其实，正如条例本身的名称一样，虽然采用的是“政府信息公开”一词，但绝不仅限于政府机关的信息，实际规制对象则是一切在行使公共职能的过程中制作、获取的信息。对比两类信息公开主体，“企事业单位类”主体区别于“行政机关类”主体的最大特征就是，前者提供公共服务的行为属于服务行政范畴，即进入了非权力性行政领域。从《政府信息公开条例》第37条“与人民群众利益密切相关”和“在提供公共服务的过程中”这样的用语中可以看出，“企事业单位类”主体以其私法地位而受公法规制，根据在于其行为具有“公”的属性。 (一)公共企业信息公开主体的内涵 1.“公共企事业单位”概念应如何拆分 法律术语的出现不是偶然，一般都有其发展的轨迹，或是本法域内沿革而成，或是外法域生成后作为舶来品。纵观世界不同法域，并无“公共企事业单位”的提法，比较类似的有美国的政府公司和政府控制的公司，日本的独立行政法人和特殊法人等。但若与我国的“公共企事业单位”相较，还是有不少差异。因此，本文立足我国大陆法域，试图找寻“公共企事业单位”概念的印迹。 以“公共企事业单位”作为关键词，使用北大法宝中国法律检索系统，共有1 948条匹配记录。⑤“公共企事业单位”一词首见于我国立法，是在原信息产业部1998年4月30日颁布的《邮电分营工作指导意见》中。⑥此概念在法规范领域中第二次出现便是2007年4月5日公布的《政府信息公开条例》，相应的规范效力也由部门规章上升到了行政法规。此后，“公共企事业单位”在规范层面上的“出镜”便呈现井喷之势。特别需要留意的是，所有对此概念的使用都是在信息公开立法领域内出现的，规定方式也几乎都与《政府信息公开条例》一致。由此可见，《政府信息公开条例》第37条奠定了“公共企事业单位”作为法律术语在信息公开领域的标志性地位。⑦ 显然，“公共企事业单位”是可以拆分的，但在信息公开立法中几乎都是以这种复合概念的形式出现，仅有一处对其作了明确拆分。2010年7月16日，环境保护部出台的《环境保护公共事业单位信息公开实施办法(试行)》将公共企事业单位拆分成了“公共事业单位”和“公共企业单位”，并对“公共事业单位”有明确的定义。⑧ 对此拆分，本文认为有所不妥：首先，“事业单位”的用法已经固定化，并且有明确的法律定义。⑨其次，“公共企事业单位”作为偏正结构的复合词语，“公共”作为定语理应修饰“事业单位”和“企业”。由“事业单位”的定义可知其设立是为了社会公益目的，本身即有“公共”之意，无必要重复表述。再次，“企业”则根据其是否行使公共职能而有公私之分，“公共企业”的称呼可以限定信息公开的主体资格，确有必要。复次，“单位”一词是否可以用来限定“企业”?“单位”在法律上有“组织”之意，区别于“个人”；“企业”一般指法人或者其他社会经济组织，已经包含了“单位”的概念，且“企业”概念单独表述已经明确，不必赘加“单位”一词。最后，无论是日常还是立法习惯上，几乎都是“事业单位”或者“公共(用)企业”单独称谓。⑩信息公开立法毕竟只是涉及两者立法的冰山一角(且仅一处如上拆分)，从立法技术上讲，应当尊重立法习惯、保持法律用语的贯通和精练。 综上，本文认为“公共企事业单位”应当拆分为“事业单位”和“公共企业”，区分和确立“公共企业”的概念，以及研究其在信息公开立法上的主体资格界限，这也是本文立题之本。而对于前者来说，具有公共管理职能的事业单位信息公开应当以《政府信息公开条例》第36条为依据。后文对于“公共职能”区分为“公共管理职能”和“公共服务职能”有专门论述，此不赘言。(11) 2.主体资格要素 《政府信息公开条例》第37条规定公共企业具有信息公开的义务主体资格，须同时具备两个要素：一是“与人民群众利益密切相关”。这是指第37条所涉行业领域的公共企业“与人民群众利益密切相关”，强调的是一种外部行为。反之，如果公共企业的行为强调的是一种相对狭窄的隶属和管理关系，即属公共企业内部性行为的话，此处予以排除。二是“提供社会公共服务”。公共企业具有两面性：一方面，公共企业是独立的商业性或者营利性组织，具有企业的一般特性，此为“私”属性的一面；另一方面，公共企业又与“行政机关类”主体一样，承担了相应的公共职能，此为“公”属性的一面。只有在“公”属性的一面，即在提供社会公共服务和公共产品的过程中，公共企业才受信息公开立法的约束。所以，“提供公共服务”可以理解为，公共企业的行为代表了其享有的公共职能，从而排除了公共企业作为私主体的私权利行为，即属于一种服务性或者非权力性的行政行为。当然，公共服务的提供，同样呈现了一定的外部性。
