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行政许可法已逾11载的实施历程表明：其法律效用不彰，背离了立法预期。正由于该法实施重心的偏差，行政主体采用“规避法律”“选择执法”等策略，加之隐形权力的干涉、“旧体制”的障碍、立法的非完美性等缘故，致使法律实践及其张力，遭遇各方面“顽强”阻抗。这些阻却因素致使规制的对象逃逸、法条休眠、功能失效，从而衍生法律被虚置化的现象。鉴此，改良法律/法治的实施体系，克服同属法治问题域的其他掣肘，规范中央和地方行政审批改革，修补法律疏漏，加强行政许可权的系统治理，方可逐步激活行政许可法，化解其被虚置化之窘境，全面实现立法初衷，藉以推进法治中国建设。
回到历史。历时8年的调研、起草、审议、出台之后，行政许可法于2004年7月1日正式施行。其作为世界上第一部完整规范行政许可的专门法律，在政府规制领域可谓是一部支架性法律。立法者的理想，大致是通过规范行政许可，在维护行政相对人合法权益与保障行政机关依法行使职权之间，寻求“最佳结合点”。③当时，中央政府亦表达出积极的政治姿态，认为该法对于从源头上预防和治理腐败具有重要意义，并要求各地区、各部门保证行政许可法“按期全面正确实施”。④而且，该法生效之前，国务院对于其实施效果寄予厚望，专门就法律实施作出详尽安排，⑤并特意召开全国性会议，开展法律动员。⑥ 与此同时，学界亦对行政许可法给与高度评价。应松年教授认为，该法“将有力推进我国行政许可制度本身的规范化、统一化和理性化”。⑦姜明安教授对该法的制定持乐观态度，认为其将成为我国政府走向法治政府的一个重要里程碑，将在限制政府的权力，保障市场自由，建设便民高效政府等五个方面，全面推进行政法治建设。⑧ 审视当下。截至2015年7月底，国务院已经陆续取消2536项行政审批(见表1)，作为行政审批改革法律依据的行政许可法正式实施已逾11载。按理说，该法对于缓和政府管制，规范行政许可的设定与实施已发挥较大的治理功效。吊诡的是，时至今日，行政相对人针对行政许可/行政审批的失范现象颇有微词，⑨上文所言及的国务院所作指令，至今很难说得到了行政主体全面的响应与兑现。而且，行政许可法所处的困境，引发了学界之于法律及其实施效果的诘问，激起了学者针对法律规避现象的苛责。其中，相关学术观点可谓见仁见智，主要体现在三个反思性的维度： 其一，检视行政审批改革与行政许可法之间的紧张关系。王克稳教授认为，中国行政审批制度改革一开始就陷入“自我革命”式的误区，导致法律规制行政审批的作用难以发挥。因此，保障法律的实施与执行，非常必要。⑩沈岿教授认为，行政审批改革存在运动化、形式化的痼疾，应当尝试从制度配套上让法律从“无齿虎”变成“有齿虎”。(11)令人唏嘘的是，曾参与行政许可法起草工作的应松年教授，在多年后感慨道：变相设定行政许可的现象严重，行政审批制度改革还有很长的路要走。(12) 其二，展开对行政许可法立法科学性的省思。周汉华教授在肯定该法创新之处的同时，亦认为该法之所以面临挑战，是因为法律自身的缺憾、立法技术模式的局限性。(13)杨解君教授从法条之间的冲突切入，对可能产生的法律疏漏进行了预判。(14)席涛教授认为，行政许可法“立法目标过于宏大，无法容纳各种行政许可，只能成为一部框架性、原则性、概念性和模糊性的法律”。(15) 其三，主张法院加强对法律虚置现象的司法监督。马怀德教授认为，对于将行政许可“更名换姓”，或纳入内部审批等违法行为，应当将其最终的判断权交由法院行使，以保证法律实施不走样。(16)张千帆教授认为行政许可法若干条款虚置的主要成因，在于没有独立、公正、有效的司法机制。(17) 概而言之，目前学界既有的文献为本文的研究提供了丰富的智识。其主要旨趣在于：行政审批改革的规范、行政许可/非行政许可审批的边界、法条的疏漏及其修缮，等等。学者们似乎更关注中央政府的改革，基于其而考量行政审批“任性”的法律规制，并展开对行政许田法的法条批判。 目前，国内学界以“法律虚置”为主题的系统性研究，非常少见。鉴于此，本文尝试提出行政许可法“被虚置化”，即该法的规制对象、成文规则、应然效用，乃至法律原则、法治蕴含等，遭受行政主体的冷遇、搁置、规避，遂产生法律的空转、虚置等聚合现象。命题理由在于：其能够涵摄、收拢相关问题的核心，亦可大体上抽象出此类问题最显著的表征与机理。基于此，与既有文献比较，本文将对法律“被虚置化”的成因，作更为全面且观照现实的挖掘工作；对法律实践的阻滞因素，作更为微观的考察，从而克服目前研究聚焦行政许可法本体不够集中的问题。进而，本文的思路是：从行政许可法“被虚置化”个例出发，在中国现有的权力结构、法律传递、官僚科层与法治土壤中，寻找其共性原因，并提出法治体系下的矫正对策。这皆是本文意欲的突破所在。
