2014年以来，数百万来自叙利亚、阿富汗、索马里等动荡地区的居民通过地中海和小亚细亚进入欧洲寻求避难。2015年之后，避难寻求者的人数迅速增加并在年中一度达到高峰，给欧盟和各成员国的避难制度带来了巨大的挑战和压力。刚刚在2015年7月就希腊债务危机达成协议从而获得喘息之机的欧盟及各国领导人又面临着难民危机的考验。2015年8月，德国总理默克尔宣布暂停执行《都柏林条例》中的避难申请者“送回程序”(Transfer Procedure)，开放接受从其他欧盟成员国入境的申请者，并且不会对接收的避难申请者人数设置上限。①在经过一系列讨价还价之后，欧盟理事会以多数表决方式通过了各国接收人数分配方案，其中罗马尼亚、捷克、斯洛伐克和匈牙利投下反对票，芬兰弃权。②欧盟成员国未能以全体一致方式在人数分配方案上达成共识凸显了东欧、西欧围绕这一敏感问题所产生的巨大分歧。欧盟经过二三十年的努力所构建的、以责任分担为核心的共同避难体系在难民危机的冲击下几乎面临崩溃的局面，“都柏林规则”(以《都柏林公约》以及其后的两个《都柏林条例》为代表)实际上已遭到了弃置。 2015年11月巴黎发生的举世震惊的恐怖袭击也被人们与难民危机联系在一起，欧洲各国右翼及极右势力借机对难民问题发难。巴黎恐怖袭击发生后，甫在选举中获胜的波兰右翼的法律与公正党宣布拒绝接受前述难民分配方案。③法国极右翼政党国民阵线也在大区选举中第一轮拿下创纪录的30%的选票。各国右翼乃至极右翼势力的抬头意味着在“都柏林规则”受到难民危机的冲击而几乎土崩瓦解之际，欧盟各成员国就新的共同避难制度达成一致似乎只会难上加难，遥遥无期。本文拟从欧洲共同避难体系历史演进的考察入手，通过把握共同避难体系所要力图回应和解决的核心问题来观察和反思欧盟在建立共同避难体系方面所取得的进步和这一构建过程中所产生的问题或长期以来未能得到解决的制度缺陷，从而尝试对欧盟构建共同避难体系所遭遇的挫折进行解释，并对未来共同避难体系的重建进行初步的思考。 一、“都柏林规则”的演进与问题剖析 欧洲共同避难体系的开创源自欧盟共同市场的构建，此前避难政策制定的权力属于各成员国。伴随着共同市场的建立和内部边界控制的取消，在避难问题上欧盟各国所面临的首要问题便是避难申请者在共同市场内部自由挑选申请国(Asylum Shopping)以及在多个成员国重复申请的问题。对这一问题的解决对策是双轨并行，一方面通过建立一套机制来确定有且只有一个成员国对某一避难申请负责审查，另一方面则是实现申请审查程序、难民身份与待遇等方面的协调化。④ 《申根协定》第七章首先对确定所谓“负责国”的机制作出规定。⑤与《申根协定》一脉相承的是《都柏林公约》也将“有且只有一个国家对一项避难申请负责”作为核心原则。⑥在此基础上，《都柏林公约》设计出一套较为详尽的确定负责之国家的等级序列⑦和两种例外情形。⑧就欧盟对避难问题的回应来看，在《马斯特里赫特条约》中，避难事务被划归名为“司法与内务合作”的第三支柱之下，原有的非正式政府间合作形式也得到了机制化。⑨然而，欧洲法院对此类政策的司法控制仍然被排除在外，而且所制定和出台的政策也大多不具有法律约束力。在《阿姆斯特丹条约》中，避难问题首次从欧盟第三支柱转移到第一支柱，欧盟机构取得了在该问题上的立法权，而且欧洲法院也首次获得了对这一领域进行司法审查的权力。1999年召开的坦佩雷首脑峰会上，欧盟成员国宣示要建立一个对人权完全尊重且“基于对《日内瓦公约》完全且无排除性适用的欧洲共同避难制度，从而确保没有人被送回到遭受迫害的环境中”。⑩2000年至2005年，欧盟制定了四个关键的指令和两个条例，实现了避难问题上最低程度的协调化。(11)2005年之后共同避难制度的建立则进入完全的“共同体方法”阶段。(12)《里斯本条约》第78条构成了新一阶段欧盟推进避难制度一体化的法律基础，标志着欧盟对共同避难制度的建构从“设立最低标准”阶段开始走向“设立共同程序”阶段，(13)避难事务归属共享权能，适用普通立法程序，从而使避难问题的决策中民主负责制和政策透明度得到了增强。《欧盟基本权利宪章》为对欧盟机构的避难政策的人权保护标准的审查提供了法律依据，(14)从而为欧盟法院在避难事务相关的案件中对人权保护状况进行司法审查开辟了道路。 (一)“都柏林规则”下的“责任分担机制”问题剖析 责任分担问题实际上是两个问题的结合：从避难寻求者的角度来看，“责任分担机制”意味着对“避难挑拣”(Asylum Shopping)的否定，意即避难寻求者不能在共同市场内部自由选择递交避难申请的成员国；从成员国之间关系的角度来看，“责任分担机制”意味着对集体行动中的“搭便车”行为做出的制度性回应，同时也防止成员国之间由于“难民待遇最优者反招致最大负担”这一现象所形成的可能的“比烂效应”。 “都柏林规则”的核心是确定一个对某一避难寻求者的避难申请负责审查的国家，从而阻止避难寻求者在欧盟境内的二次流动。该规则的主要内容是一套确定负责国的指引规则，而指引规则中的优先次序可以透露出决策者设计该机制时的指导性思路。该规则首先强调的是“家庭团聚”的优先性；其次是避难寻求者所持有的合法定居和签证的签发国；再次是第一入境国。这些规则共同指向的是“谁放入谁负责”原则，意即对申请者进入欧盟境内负有最大责任(无论是允许其进入还是疏于边界管控)的成员国要对其行为或不作为所造成的影响负责。(15)从这一点也可以看出，“都柏林规则”的设计意旨所透露出的信息是，欧盟成员国对第三国公民申请避难的行为进行了隐含的负面评价——某一成员国以作为或不作为方式使得申请避难的第三国公民进入欧盟区域内被视为一种会给其他成员国带来麻烦的过失行为。建立在对避难权持有负面评价的制度思路之上的“都柏林规则”的分配方案也被批评为实际上“违背或回避了善意履行《日内瓦公约》的国际义务”。(16)
