美缅关系的改善及对中国的影响

      [中图分类号]D871.22 [文献标识码]A [文章编号]1008-6099(2014)01-0039-08

      美国改善与缅甸关系，是美国全球战略调整的重要组成部分。奥巴马政府上台后，对缅甸实行务实接触政策，使两国关系从紧张对抗走向正常化。美国这样做，一方面是自身战略和现实利益所需，另一方面是试图借缅甸国内政局变化之机，在缅甸建立亲美政权，使缅甸成为其在东南亚地区新的战略支点。美缅关系的改善有利于缅甸使以美国为首的西方国家取消制裁摆脱外交孤立状态，这给中国带来不容忽视的影响，值得关注。

      一、美缅关系的历史演变

      自1948年美缅建交以来，美国对缅政策随着其战略利益的不断调整而摇摆于理想主义和现实主义之间，致使美缅关系跌宕起伏，不断变化。60余年来，两国关系的演变经历了以下几个阶段：

      (一)起伏不定，时好时冷时期(1948-1970年)

      从1948年至20世纪70年代初，美缅关系一直摇摆不定，时而正常，时而冷淡。冷战初期，考虑到缅甸是防止共产主义在东南亚扩张的薄弱环节，美国在与缅甸建交后就积极向缅甸提供多种援助，而缅甸从本国利益出发，也乐于接受美援。1950年9月，美缅签订“经济合作协定”，美国开始向缅甸提供不带任何附加条件的援助。但受1951年美国制订的《双边安全法》①的影响，缅甸于1952年拒绝接受美国附有政治条件的援助；不久，在美缅签订的协定中，缅甸确认《联合国宪章》中规定的和平原则与美国法律的精神一致后，恢复接受美援[1]。不过，由于美国支持逃入缅甸的中国国民党军队，缅甸于1953年7月又停止接受美援，并在1954年拒绝参加美国策划的“东南亚条约组织”。1956年6月，吴努访美后，两国关系有所好转，缅甸又开始恢复接受美援，但仍拒绝“附有政治条件”的援助；同时，缅甸派遣军官到美国进行培训，到1962年有1000名左右的缅甸军官到美国培训[2]。1950-1958年缅甸共获得美国约1.1亿美元的经济援助。

      1962年3月吴奈温上台后，缅甸走上了“缅甸式社会主义”道路，政治上实行几乎沙文主义的集权统治，外交上实行严格的中立政策，拒绝附有条件的援助。对此，美国非常反感，并试图推翻奈温政权，两国关系因此趋于冷淡。奈温撤销了吴奴邀请美国“和平队”的决定，将福特亚洲基金会赶出缅甸，并停止接受美援；1964年5月，缅甸宣布停止接受美国修建仰光——曼德勒公路的3000万美元援助。1966年7月，缅甸外交部发表声明，对美国飞机轰炸河内、海防表示遗憾。直到1966年9月，奈温对美进行为期3天的正式访问后，两国关系才有所缓和。据统计，1958-1970年，缅甸共得到美国8800万美元的军援。不过，由于美国一直要求在缅甸设立军事基地及要求缅甸参加美国控制的“亚太理事会”，而缅甸坚决拒绝等原因，缅甸于1970年8月开始停止接受美国军援。

      (二)友好合作时期(1971-1988年)

      这一时期，随着中苏关系交恶，缅甸成为美国观察中苏分裂的一个有用情报站[3]；同时，由于缅甸大量毒品流入美国致使其国内出现严重的社会和政治问题[4]，禁止毒品生产因而成为美国在缅甸的一个利益关注点。出于这两方面的考虑及冷战因素，从1971年起美国开始致力于改善与缅甸关系，并多次宣布“尊重缅政府的不结盟政策”；而缅甸为获得来源多元化的援助，也积极向美国示好。之后，两国高层互访不断，关系逐步改善，合作加强。1973年和1974年，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿两次访缅，表示愿向缅甸提供新的援助，并邀请吴奈温访美。1974年，双方签订反毒品协议。1977-1979年，美国总统特使、美国助理国务卿和美国国会代表团先后访缅。缅甸农业、林业部长也在1978年访美。20世纪80年代美国访问缅甸的官员逐渐增多。从1974年起，美国向缅甸提供数十架直升飞机，帮助缅甸训练飞行员，用来防止毒品走私，并在20世纪80年代初恢复了对缅甸的经济援助，陆续向缅甸提供了数千万美元的赠款，旨在减少缅甸的鸦片生产。

      (三)紧张对抗时期(1988-2008年)

      缅甸军方于1988年通过流血事件执掌政权，在1990年大选后又拒绝交权于获胜的全国民主联盟。这两件事，在“最有民主、最有人权”的美国看来，是缅甸军方对人权和民主的严重侵犯。自此，美国便以缅甸存在民主、人权和毒品问题为由，先后对缅甸实施四波力度不断加大的制裁，致使两国关系走向恶化。第一波是在1989年初，缅甸军方发动政变后不久，美国宣布对缅实行武器禁运，停止对缅甸实施除人道主义援助外的一切援助和禁毒项目等。第二波是在1997年4月，制裁内容主要是限制缅甸军官及其家属的签证，阻止美国公司在缅甸进行新的投资等。第三波是2003年“5·30”事件②后，布什总统签署了对缅甸最严厉的制裁法案——《缅甸自由与民主法案》(Burmese Freedom and Democracy Act)，其内容主要包括阻止缅甸使用美国的银行融资，进一步限制更高级军方人物及其家属和政府文职雇员到美国旅游，冻结缅甸军政府在美国的资产，美国银行的全部缅甸用户需有独自的美国财政部豁免等等[5]。同时，美国还呼吁联合国对缅甸进行制裁。此后，两国关系降到历史最低点。第四波是在2007年9月缅甸事件③后，布什总统签署行政令，对缅甸实施了新的制裁，内容包括限制从缅甸进口玉石和红宝石，冻结缅甸多名官员在美国的资产，禁止美国公司与这些官员进行商业往来等。同时，美国联合欧盟呼吁联合国对缅甸实施制裁，并发表联合声明谴责缅甸军政府，还呼吁中国、印度、东盟等对缅甸施压。