中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：2096-1391(2016)04-0050-10 源自于1994年的分税制财政体制改革，不仅理顺了中央与地方、国家和企业的分配关系，而且增强了财政的调控能力，推进了社会经济发展和民生改善。分税制运行20多年的实践证明，分税制是适合我国国情的和有效处理中央与地方财政分配关系的财政体制。但是随着营改增改革的全面实施，改变了中央和地方政府之间财政收入分配关系，现行的分税制财政体制难以运行，因此，进一步深化分税制财政体制改革被提到议事日程，加快建立事权和支出责任相适应的制度已成为深化财税体制改革的必然。 一、营改增倒逼分税制财政体制改革的深化 事权和支出责任、财权和财力的划分，以及财力转移支付制度等，是构成财政体制的基本要素，财政体制实质是事权和财力的划分问题，这直接关系到政府职能的大小和职能的实现。1994年我国在税制改革的同时进行了分税制财政体制改革，在划分中央和地方事权的基础上，把构成财力主体的税收收入划分为中央税、地方税和中央地方共享税，分别成立国家税务局和地方税务局负责征收，并建立了以税收返还和均衡性财力为主要内容的转移支付制度，加大了向中西部地区、民族地区、欠发达地区的财政转移支付。经过20多年的运行，实践证明分税制是符合我国实际的财政体制，有利于处理好中央和地方、国家和企业的财政分配关系。但是，1994年的新税制改革并不彻底，留下了增值税和营业税并行运转的弊端，即生产环节征收增值税，流通和消费环节征收营业税。而增值税的征收主要是通过增值税发票，采用层层抵扣的方式实现的，增值税和营业税并行运转使得增值税链条存在不完整性，有些环节、有些行业进项税额不能抵扣，导致了重复征税，不利于企业的技术进步，也给增值税的运行带来了困难，影响了增值税的实施效果。 为了解决增值税运行中存在的问题，避免增值税和营业税重复征税及交叉征税给税制运行带来的困难，2012年我国启动了部分行业营业税改征增值税改革，即营改增改革。按照深化财税体制改革总体方案，2016年将全面实施“营改增”，即将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业全部纳入营改增。营改增不仅仅是税制改革，而且涉及国家和企业、中央和地方收入分配关系的调整，这将倒逼分税制财政体制改革的深化。 首先，营改增不仅是税制改革，而且涉及中央和地方财力分配结构的调整。1994年实施的分税制改革是建立在税制改革基础上的，税制改革从税收收入的归属划分，分为中央税、地方税、中央和地方共享税，营业税属于地方税，收入归地方财政，而增值税属于共享税，收入的75%归中央财政，25%归地方财政。营改增把属于地方税的营业税改为属于共享税的增值税，且收入的大头归中央财政，必将对中央税和地方税产生影响。一是营改增将减少地方财政收入。营业税是我国的第三大税种，地方税的第一大税种，占我国税收收入比重达15%、占地方税收收入比重达30%。营改增以后尽管增值税有一部分归地方，但收入的大头在中央，必然影响地方的税收收入，使地方财政更加困难。二是“营改增”将增加中央财政收入。营改增虽然没有增加中央税的税种，但增加了共享税增值税的征收范围，使增值税实现了全覆盖，增值税一税独大的局面显现，而增值税收入的大头归中央财政，这样中央税收收入占全部税收收入的比重将进一步提高。三是营改增使地方税体系更加不健全。地方税体系的核心是要有主体税种，1994年税制改革，我国建立了以所得税和营业税为主体的地方税体系，但随着2002年以来的所得税分享体制改革和2012年以来的营改增，尤其是营改增以后，地方税的主体税种变成了共享税，地方税体系中剩下的主要是一些小税种，地方税体系变得不完整，功能弱化。 其次，营改增是结构性减税政策，不仅影响国家和企业的分配关系，而且影响中央和地方财力的规模。2008年以来，由于受美国次贷危机引发的全球金融危机的影响，为了应对金融危机，确保经济的稳定增长，我国从2009年年底及时调整财政政策，把稳健的财政政策调整为积极的财政政策。2009年以来实施的积极财政政策不同于1998年亚洲金融危机以后实施的积极财政政策，政策的重点除了扩大政府投资刺激社会需求外，更重要的方面是实施结构性减税政策。以增值额为纳税依据的增值税的全面实施，理顺了国家和企业的财政分配关系，避免了重复征税，改善了企业生产经营环境，有利于减轻企业负担，推进了企业的科技进步，提高了企业的经济效益。据统计，我国实施营改增改革以来，减税的效果是明显的，仅2014年，全国营改增试点纳税人共计410万户，其中一般纳税人76万户，小规模纳税人334万户。全年有超过95%的试点纳税人因税制转换带来税负不同程度的下降，减税898亿元；原增值税纳税人因进项税额抵扣增加，减税1020亿元，合计减税1918亿元。 由此可见，营改增以后，税制结构变了，中央和地方财政收入分配结构变了，分税制财政体制运行的基础条件变了，这样，为了适应营改增后税制结构的变化以及财力结构的变化以确保分税制财政体制的正常运行，确保中央和地方政府职能的实现，以建立起事权和支出责任相适应的制度，必须深化分税制财政体制的改革。 二、深化营改增后分税制财政体制改革的路径选择 按照全面深化财税体制改革的要求，2015年我国实施了新修订的预算法，预算改革取得了突破性进展，建立了现代预算制度框架，这为财政体制改革创造了条件。而营改增的全面实施使得深化财税体制改革必须从财政体制改革上寻求突破，以建立事权和支出责任相适应的制度。由于财政体制涉及事权、财权的调整，可以说财政体制改革牵一发而动全身，改革涉及面广，调整的利益直接，不仅涉及中央和地方的财政分配关系，而且涉及国家和企业的财政分配关系；不仅仅是事权和财权的划分，更关系到政府职能的大小和政府职能的行使。深化营改增以后分税制财政体制改革如何推进、路径如何选择，我们认为，在做好顶层设计的同时，按照“共担、共享、共推”的要求，建立科学合理、有效规范的体制机制是深化分税制财政体制改革的有效着力点。 (一)建立事权“共担”的责任机制，明确政府事权，有效承担政府的职责，确保政府职能得以实现
