对于民国时期中国政府在南海诸岛的维权斗争，我国大陆学者从列强侵犯南海诸岛与中国政府的主权交涉、定名和管理、开发建设等方面作了系统研究；①台湾学者则得益于档案史料的使用便利，对有关档案及经营开发进行了初步的梳理。②这些研究成果勾勒了民国时期中国政府维护南海诸岛主权的大致轮廓。然而，在领土主权问题上，对领土的行政管辖是行使领土主权的关键，也是国际法上判断领土主权归属的重要标准。从这一角度看，学界还缺少专门对民国时期中国政府南海诸岛设治管辖的系统探讨。本文在充分发掘、整理海峡两岸所藏民国时期档案、文献资料的基础上，尝试对民国时期中国政府在南海诸岛设治管辖③的历史作一考察。 一、建立管理机构的初步尝试 1912年1月1日，中华民国临时政府在南京成立。2月12日，清帝宣布退位。由此，中华民国继承清王朝法统，承继了清王朝的固有领土和权利，开始应对晚清以来的领土危机。其中，广东省政府即把西沙岛划归海南崖县(今三亚市)管辖。1913年，广东省实业厅因在东沙岛开办实业，要求警察厅协助派遣警察到东沙岛，以资防卫。广东省警察厅当即选派警长一名，警员十名，伙夫两名，进驻东沙岛，开创了我国治安机构进驻南海诸岛的先河。1921年3月，广州军政府为加强控制，正式将西沙群岛划归广东省崖县管辖。④这是民国初创时期，为加强南海诸岛行政管理的最初实践。 此时由于政局不稳，社会动荡，对南海诸岛行政方面并没有给予过多的关注，主要在于开发南海诸岛资源。广东省地方政府先后多次批准商人承办东沙、西沙群岛资源，并形成了相应的开发管理制度。由于不断受到日本人的干扰侵犯，东沙岛和西沙群岛的海产及磷矿的开发先后都陷入困顿。为了维护领土主权与海产利益，1935年春，广东省建设厅农林局提出加强东沙岛管理，经省政府批准，决定设立“东沙岛海产管理处”，并任命梁权为管理处主任。同年3月，东沙岛海产管理处主任梁权和第一集团军总司令部参谋林冠英、海军司令部参谋胡应球等人前往东沙岛实地勘察，以制定针对性开发计划。根据考察所得情形，梁权等拟定具体开发计划，并建议将“东沙岛名称改正为东沙群岛，暗礁改为礁石岛，以杜外人觊觎”。此建议得到广东省建设厅的采纳，经广东省政府核准，将“东沙岛海产管理处”正式更名为“东沙群岛管理处”： 查核该管理处所拟暂行批商承办办法，尚属可行，计划书中拟将东沙岛名称改正为东沙群岛，暗礁改为礁石岛，以杜外我觊觎，亦属切要……应准批商承办，设处管理，仰即转饬知照。⑤ 此时，日本对东沙岛及附近海域的海产进行着疯狂掠夺，中国政府几经交涉成效甚微。这一名称的改定，反映了广东省政府希望通过加强对东沙群岛的管理来扼制日本的侵渔侵产行为。首先，“东沙岛”改为“东沙群岛”，扩大了该管理处的管辖范围，对一广大区域的日本侵渔活动有了明确的执法权。其次，“海产管理处”更名为“管理处”，也体现了职能范围的扩大，表明该机构不再局限于对海产事项的管理，而是对东沙群岛的岛礁及其海域行使主权和管辖权。因此，作为广东省政府派出机构，“东沙群岛管理处”的设立体现的是一种行政综合管理职能，但同时也要看到，作为派出机构的管理处，不是一级地方政府，其权限、力量严重不足。这种不足表现在应对日本掠夺渔业及海产活动时，仍旧无能为力，无法调动足够的资源来应对，其效果非常有限。 二、军政合一体制的形成与发展 南海诸岛地理位置十分重要，对巩固海防，维护海洋权益具有重要作用。因此，民国政府加强对南海诸岛管理的重要举措就是先后宣布东沙群岛、西沙群岛和南沙群岛为海军军事区域，划归海军管理。 1925年12月，东沙岛观象台设立，就该台管辖问题，海道测量局向海军部提出建议，指出虽然海内外航海图书中均称东沙岛为中国领土，但因该岛上并无中国居民，导致有其名而无其实： 东沙岛地关系国际，现由海军设立观象台，应将该岛隶属海军军事区域……按照国际公法之海界解释，应以何国人民最初居住其地者即属何国之领土……应为我国属地。此后外国航海图书内均称该岛隶属中国，惟该岛因无我国居民，所谓隶属我国者，有其名而无其实……此次钧部以国土之关系，亦海军之需要，特在该岛建筑海军观象台，并安设灯塔求向各种器械，是该岛隶属我国者不特其名，且有其实。第以观象之事属于公安，已与国际发生关系，而该岛所立之领海、防守、港务、管辖诸事，又与自开之海口无异，管辖问题亟应明定……虽蕞尔岛地而其管辖之职责似不能不明为规定，以事实而论，海军已在该岛设立观象台，且其间并无居民杂处，应作为海军军事区域，划归海军管辖负责，以明事权。⑥ 海军部于是提出把东沙岛划作海军军事区域归海军管辖的建议，呈请北京政府审批，经国务会议议决照办。北京政府为此发布通告，宣示中外，并规定“沿岛堤外以三海里为领海防线，界内无论何国船只，不得停留或湾泊”。⑦由此，东沙岛观象台划由海军部管辖，并由海军部指令所属全国海岸巡防处行使监督办理东沙观象台职权：
