中图分类号:DF3 文献标识码:A 文章编号:1005-0078(2016)03-116-12 在十八届三中全会关于全面推进深化改革方针政策的引领下,国家相关职能部门,国家发展改革委员会和财政部陆续发布了多项相对应的部门文件——《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号),分别在政策层面和运营层面对政府和社会资本的合作予以指导和规范。①通过“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”,利用公私合营、公私合作模式,即PPP模式②(Public Private Partnership)让政府和社会资本合作来解决地方政府债务的问题。但是在全面推广PPP模式、大力构建PPP项目市场的同时,针对PPP模式的相关法律法规体系构建的问题,我国立法界、实务界和学术界还存在着比较大的分歧,关于PPP模式的立法问题尚处于起步阶段,还存在着大量的问题亟待解决。其实大陆法法国在引进PPP模式之初,也存在着与我国相类似的经济社会背景,即为了满足或者缓解公共财政或者公共服务的需求,全面迅速地引进与采纳舶来品(PPP模式)。 此外,法国的法律体系、行政体制和国有经济比例,是目前为止与中国最为近似的西方国家。③因此,我国有必要通过研读和分析法国PPP模式的法律依据、PPP模式合同的类型、PPP模式合同终止与解除和PPP模式合同纠纷解决等问题,来谋划我国的PPP立法问题,为我国未来构建PPP法律法规体系,提供实用的方法和有益的启发。 一、法国PPP模式的法律依据 法国PPP模式的法律依据主要来自于两方面。 (一)欧盟法对法国法直接或者间接影响作用 欧盟委员会于2004年4月30日,做出了对PPP(Public Private Partnership,公私合营或公私合作)模式的扩展性定义,其中不仅包括大部分的公务合同Contrat Public,也包括国有企业合同和混合制公私合作企业合同。④ 2005年11月15日,欧盟委员会通过的绿皮书强调PPP模式的适用性,希望在欧盟公共事业市场和特许经营市场⑤中推广PPP模式,在不过度限制其所需的灵活性上建立合理健康的竞争环境,支持和鼓励广大参与者通过PPP模式获得创新多样的项目。 鉴于PPP模式在欧盟各成员国的迅猛发展,欧盟委员会于2008年建立了专门解决PPP上诉和纠纷的委员会性质的机构PPP管理委员会PPPI(Public-Private-Partnership Institutionalisés),⑥来协调与裁定各成员国之间关于PPP项目中的矛盾或者纠纷。 该机构的权限是欧盟级别用以满足未来欧盟公用事业市场和特许经营市场的需要,主要是为加强法律监管,同时也为保障参与PPP项目中私营投资者的合法利益。⑦ (二)法国立法机构和行政司法机构制定的法律法规 2004年6月17日,法国政府制定并出台了第一部PPP模式公私合作合同行政法规,⑧指出PPP合作合同属于典型的行政合同。 该行政法规由当时的法国政府总理拉法兰牵头其它相关政府部门,如:装备部、财政部、旅游局、文化部、交通部和规划部等,提请法国总统希拉克签署总统令生效执行。它是根据资本的折旧率和投资的回收率来确定具体的运营期限。由行政主体或公法人赋予第三人——私营方一定的权限,参与到公共服务领域内的具体项目,其中涉及建造或改建、日常维护、修理、开发规划、项目管理、装备设施和技术支持服务,并可通过实际资金投入,占有一部分或者全部项目的股本比例。 之后法国国民议会紧接着于2008年7月28日颁布了PPP模式公私合作合同法律,⑨这也是PPP模式公私合作合同首次纳入到法国立法机构的视野,该法律的内容较之前的行政法规,更加具体化、专业化和程序化,对PPP模式公私合作合同的范围又作了一定的拓展,把原来以工程和货物为主导的PPP模式公私合同,增加为工程、货物和服务。同时也对诸如地方政府组织法法典、城市管理法法典、建设和居住法典、税收法典、财产法法典、金融和货币法法典、行政诉讼法法典和保险法法典等相关的法典和法规作出相对应的修改和调整。 本法出台即对PPP模式公私合作合同中合作关系、涉及领域、期限、风险、盈利模式、投资方式⑩等作出了较为清晰的定义。也对PPP模式公私合作合同中公共服务与私营经营的界限点,以及涉及公私法中行政法院(11)和普通法院之间在诉讼案件管辖权方面的划分等问题作出了解释。 二、PPP模式合同的类型 PPP合同指公法人(国家、地方政府、国有机构和地方组织)通过委托或者给付私法人的方式来满足货物、服务和工程需求,其中随之会产生类型多样的合同模式。每种模式的产生必然是为了满足具体的政府采购项目以及不同的项目合同。 法国政府于2006年8月1日出台了专门的公共事业市场法典(CODE DES MARCHESPUBLICS(12)),亦可称为行政合同法典。其目的是指导与监督、规范与调整一切占用和使用财政资金和行政财产的合同,也涉及公法人以不同方式参与到社会经济活动中的一切法律行为。