一、现代行政改革背景下日本传统行政法解释学方法论的缺陷 (一)日本传统行政法学中的主流方法论——行政法解释学方法论 明治维新之后，日本制定德国普鲁士式的“明治宪法”(即1889年的《大日本帝国宪法》)，并在此基础上，相继颁布了《诉愿法》(1890年)、《行政裁判法》(1890年)、《国税征收法》(1897年)、《传染病预防法》(1897年)、《行政执行法》(1900年)、《土地收用法》(1900年)、《治安警察法》(1900年)等一系列行政法律规范，初步构建了近代意义上的行政法律体系。在行政法学方面，通过对这些行政法律规范的解释和运用，在日本逐渐形成了作为行政法学理论“通说(即主流学说)”的传统行政法解释学，同时也确立了行政法解释学方法论在传统行政法学中作为主流方法论的地位。在该方法论中存在着各种具体的解释方法，而且每个学者所侧重的解释方法并不完全相同。初期以穗积八束、上杉慎吉等学者所提倡的概念法学解释方法为主，这种概念法学的解释方法以制定法的完善为前提，通过对法律条文的规范解释来考察法学的理论构成，并以该理论性标准来进行解释。①但是，由于穗积八束等学者站在天皇主权的绝对主义的立场上强调“天皇主权”原则，注重强化国家权力并确保行政权的优先性，因此这种概念法学事实上发挥着为行政官僚统治的正当化提供法律解释技术的功能。②对此，注重国民权利保障的民权学派对上述观点进行了批驳并在行政法学中逐渐占据主流地位。在具体的解释方法方面，其中又以当时的东京大学教授美浓部达吉所提倡的价值分析方法与京都大学教授佐佐木惣一所提倡的实证分析方法为代表。美浓部达吉注重从法律的目的或价值出发解释实定法，而佐佐木惣一则侧重于对实定法的规范分析。这两种解释方法当然各有利弊，但由于“明治宪法”下的行政法律制度并不十分完善，特别是对国民权益的保障不够充分，对此，美浓部达吉站在自由法论的立场上对于“明治宪法”以及有关行政的法律采用了不拘泥于条文的富有弹性的、灵活的解释方法③，通过美浓部达吉的目的论来解释法律更有利于适当地扩张国民的自由或权利，以此可以更大限度地弥补实定行政法的缺陷或不足。因此，美浓部达吉所提倡的行政法解释方法从众多的解释方法中脱颖而出，成为了当时日本行政法解释学方法论的主流观点，并强烈地影响了当时的裁判实务与行政实务，与极度局限于制定法“文言”的概念法学解释方法相对立，特别是通过这种解释方法保障从当时的制定法文言中所不能推导出来的国民自由或权利，具有一定的实践意义和进步价值。④在此基础上，美浓部达吉围绕着该解释方法论初步构建了日本的行政法学理论体系，最终以“美浓部行政法学”的形式成为了“二战”前日本行政法学理论的通说。 但随着二战后《日本国宪法》的制定以及现代日本公共行政实践的发展，学界对于美浓部达吉的行政法解释学方法论提出了各种批判。对此，师从美浓部达吉的田中二郎在基本继承美浓部达吉的行政法学解释学方法论的同时，进行了一系列必要的修正和完善，至20世纪50年代末，形成了所谓的“田中行政法学”，并成为二战后日本行政法学理论的通说，其影响力一直持续至今。田中二郎的行政法学理论的特征在于：以行政法律关系中的权利义务关系为对象，以法治国思想或依法行政原理为基础，以行政实定法律制度为前提，强调公私法的区分及公法关系的特殊性，注重保障行政权的优越性。⑤其中的行政法学解释方法论在基本继承美浓部达吉的目的论的基础上，一方面认为“法”是由“客观的社会性规范意识”支配的存在，但另一方面又认为法律解释并非对“自然法”单纯的客观性认识，而是具体形成并发展以法律的形式所展示的价值体系的实践性活动。正是由于法律解释是实践性活动，因此法律解释必须在目的论上进行。但由于法律中存在着各种价值观的对立，法律解释也受到解释者主观价值判断的影响，难免出现不同的解释。而行政法作为由社会性规范意识支配的法，为了正确地适用，必须正确地考察法所作用的国家社会现实，法社会学的研究方法在这里具有重要的意义。⑥可见，在田中二郎的行政法解释学方法论中，除了目的论(价值分析方法)之外，还融合了法社会学分析方法的内容。 (二)日本传统行政法解释学方法论的缺陷 法律解释学是指为了对认定的事实适用法律，推导出一定的结果，以该实定法为中心，根据支撑该实定法的法律原理、原则、立法者的意思等确定实定法的规范性含义的活动。⑦日本传统行政法学主要运用行政法解释学方法论，注重对法律的解释和适用，但行政活动并非法律的机械执行，而是由行政机关、相对人、第三方等各种主体共同参与的复杂过程，其中的权利义务关系在行政过程中的不同阶段也会发生变化。对此，运用传统行政法解释学方法并不能完全对应。即传统行政法解释学方法论缺乏对现实行政的考察，对于现实的行政现象的把握并不充分。⑧从现实行政的发展来看，二战后，日本制定了新的《日本国宪法》(意味着以天皇制为基石的明治宪法体制的崩溃)并进行了一系列的战后改革，例如行政规制的缓和(即行政的市场化)、中央省厅(相当于中国的国务院部委)的机构改革以及在分权化名义之下的地方自治制度改革等，日本的行政制度与二战以前发生了很大的变化。但是，日本的行政法学界并没有深入探讨现实行政或者行政法发生变革的理由，而是钟情于法律技术性处理(解释、运用等)及这些处理技巧的精致化，并没有意识到行政法学的危机。⑨
