中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2016)03-0060-12 《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第13条规定：“下级行政机关依据法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”①这一规定没有考虑内部行为与外部行为之间的应有区别，没有考虑行政行为成立及作出名义对复议被申请人确定的应有影响，更与我国一直以来将在对外生效法律文书上署名的行政机关确定为被申请人和诉讼被告的制度设计和一贯做法格格不入。那么，行政法规作此规定的用意何在?批准机关究竟应该在何种情况下成为复议被申请人?上述条款应作何修改完善方能更加贴近行政法理、行政和司法实践需要，化解当下规范与制度设计冲突? 一、《实施条例》第13条的合理性追踪 《实施条例》第13条背离行政行为成立、生效、名义、分类、责任等基本法理，让批准机关“代替”或“代表”最终行为机关，成为复议被申请人，使其仅仅因为极有可能是内部行为的批准行为而对外承担整个行为过程，尤其是最终行为的法律责任，此举的合理性何在? 第一，大多数情况下，经批准作出的具体行政行为的核心意思和意志主要来自于批准机关，可以说，在此种情况下，经批准的行为实质上就是批准机关的行为，哪怕是以报批机关名义作出的，报批机关也极少有核心意志参与，尤其在我国目前这样一个“唯上”的行政大环境之下，除非“报批”事项并非具体行政行为的“实质影响”部分的内容，否则经过批准的行为无论以谁的名义作出，其实质还是批准机关的意思和行为。 第二，确保“意志来源”或者实质决定机关与被申请人的一致性，确保被审理的行为确系被审理的主体所为，防止“审非所为”。我国以往行政和司法救济实践中，“谁主体、谁被申请人、谁被告”模式导致包括经批准行为在内的不少情形下，“受审者”并不是真正的“意志来源者”或“决策者”，如此不仅造成审理过程中极难查清事实，而且必然导致“受审者”“替人受过”，违背基本的“责任自负”法则。 第三，防止出现复议机关就是批准机关甚至是批准机关的上级机关的可能情形。基于行政隶属关系和“层级节制”的行政体制，批准机关一般都是报批机关的上一级甚至上几级机关，而根据“上一级机关复议”的复议管辖规则，复议机关很可能就是批准机关或其上级机关，这就极易造成复议流于形式，不仅导致行政浪费，而且可能损害行政公信力。 1990年国务院制定的《行政复议条例》第16条曾经规定：“对法律、法规规定需要上级批准的具体行政行为不服申请的复议，由最终批准的行政机关管辖。”正是基于上述考虑，也为践行“自己不做自己案件的审判官”的正当程序理念，本条在后来的立法中未予保留。及至2003年6月18日，国务院法制办通过“国法函[2003]193号”批复确认：“为体现行政复议的公正性和层级监督的意义，如当事人直接向审批机关的上一级机关提出，该上一级机关可以受理。”从而确立了经批准的行为由批准机关的上一级机关管辖的原则，这实质上是把经批准的行为视为批准机关的意志和行为，只不过大多以报批机关的名义作出而已。 第四，近年来司法改革过程中，出于对行政干预司法的担忧和创造良好行政审判环境的考虑，学界和法院系统强烈呼吁和试点推行提高行政案件管辖法院层级，确定批准机关作为复议被申请人，可以收到提高诉讼管辖法院层级的间接效果。 第五，鉴于我国行政机关系统内部的“双重从属制”，绝大多数行政机关均有“块块上级”和“条条上级”两个“上一级行政机关”，如果以报批的下级机关为被申请人，申请人恰好选择了批准机关以外的另一个“上一级机关”作为复议机关，则极有可能出现作为复议机关的“上一级机关”改变或撤销了作为批准机关的另一个“上一级机关”批准作出或者共同署名作出的行为，甚至会出现作为被申请人“上一级机关”的本级政府改变或撤销上一级主管部门批准的行为，或者上一级主管部门改变或撤销一级政府批准的行为，而这与宪法、组织法等法律规定相违背。 二、批准的含义辨析 首先，《现代汉语词典》将批准解释为“上级对下级的意见、建议或请求表示同意”，②可见，除非批准机关像许可、确认等行政行为那样直接向相对人作出批准行为，否则批准主要属于内部程序和内部行为，“其他机关的同意行为属于作成行政决定的‘内部行为’”，有时尽管“具有关键性”，“但既然行政决定作成的名义……不是这些参与意见的机关”，所以并不构成行政决定。③ 但是，上述关于批准的解释将批准建立在下级机关已有意见、建议等处理性意思之上，并没有穷尽行政实践中批准行为的全部内涵，没有注意实践中还有下级提供几个备选方案征求上级意见，或者下级只向上级提供案件事实由上级出具意见等多种情形。下级机关并不出具具体意见的批准，实则批准机关的意志和行为，可以肯定的是，如果此种情况下批准机关不作为被申请人之一，很难查清案件事实。
